農村留守群體：問題、根源與對策

二 農村留守群體及其問題的根源

農村留守兒童、老人和婦女這些群體，相對而言，已經成為一個較為龐大的社會弱勢群體,其產生的社會問題、家庭問題、教育問題、安全問題、心理問題等日漸突出，而這些問題的形成與城鄉(xiāng)二元經濟、“三農”問題、農民工問題、人口戶籍制度、教育福利政策、社會管理，以及家庭經濟條件、學校等都有著直接或間接的關系。大體而言，可歸納為制度原因、貧富差距、文化因素等幾個方面。

（一）制度原因

農村留守群體產生的最主要原因是我國城鄉(xiāng)二元結構體制下的戶籍制度及其派生出來的其他一系列政策和制度,如教育制度、醫(yī)療制度、住房制度、就業(yè)與社會保險制度、社會福利政策等,它們形成了阻止農民工及其家人融入城市的強大的制度性障礙。

1958年1月全國人大常委會第九十一次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。這標志著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。城市人口和農村人口很難自由流動，具體表現在農村人口進入城鎮(zhèn)生活困難。附加在戶籍制度上的各種資源和利益,如就業(yè)、就學、城市基礎設施與社會福利、社會保障制度等,它們構成了阻隔農民工進城的最大制度障礙。這些障礙提高了農民工在城市生活的成本。在家庭經濟能力能夠承擔遷移成本的情況下，絕大多數農民家庭會選擇全家移居城市；在家庭經濟能力不能承擔遷移成本時，為追求家庭利益最大化，就要進行合理的角色分工。大部分家庭只能選擇一個人外出，而絕大部分家庭選擇男性外出務工，老人、兒童、婦女則在家留守。

事實上，城鎮(zhèn)與農村發(fā)展結構不平衡、社會階層結構不平衡、城鎮(zhèn)與農村組合結構不優(yōu)化及社會文化結構不協調等問題依然困擾著農村經濟社會發(fā)展。城鄉(xiāng)二元戶籍制度將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的社會身份。這兩種社會身份在地位上的差別，從城鄉(xiāng)之間存在的事實上的不通婚上就可以看到；從國家每年為城鎮(zhèn)居民提供的各類社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟、補助等）與各項政府福利保障很難覆蓋農民上可以看到，農村社會保障機制不健全。而農村的兒童、婦女、老人屬于相對弱勢群體，不能轉化為城市戶籍，也就沒有機會享受到城市的社會福利和保障，成為農村留守人群。

尤其值得注意的是，教育制度以及相關的教育政策法規(guī),長期以來與城鄉(xiāng)分割的戶籍制度相聯系,使農民工子女入學受到不公平的待遇。我國的教育法規(guī)有保障教育平等的相關規(guī)定,但是教育平等并不是政治權利平等的自然衍生物,法律條文所確定的教育平等并不意味著人人有受教育的機會和人人都能夠受同樣的教育。而且我國義務教育階段,財政制度實行地方負責分級管理。一旦兒童離開原戶籍所在地,他該享受的教育經費并不會跟隨他的離開而流轉。到了流入地后,由于沒有當地戶口,當地政府的財政支出里面也不會劃撥有關的教育經費,學校就不愿意接收這些流動兒童,造成他們兩地無著落的無奈局面。相關政策沒有給農民工決定其子女是“流動”還是“留守”提供自由選擇的制度空間,大部分農民工不得不選擇將其子女“留守”于農村家鄉(xiāng)。

（二）貧富差距

當前我國正處于經濟轉型的關鍵時期，社會結構不平衡矛盾日漸突出，加深了二元經濟體制的影響程度。城鄉(xiāng)二元經濟結構一般是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小農生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構。我國城鄉(xiāng)二元經濟結構主要表現為：城市經濟以現代化的大工業(yè)生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎設施發(fā)達，而農村的基礎設施落后；城市的人均消費水平遠遠高于農村；相對于城市，農村人口眾多等。而這種經濟體制導致城市和農村發(fā)展存在很大的差距。

一方面，隨著我國城市化和工業(yè)化進程加快，單純依靠土地已不能維持日常生活需要，為了提高生活水平，越來越多的青壯年勞動力涌向城市，謀求發(fā)展。由于城鄉(xiāng)二元結構中政策體制性的社會排斥，農民工不能舉家搬遷，無法順利實現“市民化”，農民工跨省流動越來越多，離家時間越來越長，造成包括留守老人在內的農村留守群體的出現，導致越來越多農村“空巢家庭”，留守群體成為日益龐大的特殊人群。

另一方面，在城鄉(xiāng)二元經濟結構中，資源配置的方式也有很大不同。資源是通過行政手段實現再分配，而不是由市場來進行配置的。比如，教育和公共設施的投入。城市中的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入的，而農村中的教育和基礎設施，國家的投入則相當有限，有相當一部分要由村民自己來負擔。國家將大量的優(yōu)惠政策給予城市，優(yōu)先發(fā)展城市經濟。其中，國家基礎工業(yè)的發(fā)展力量來源于農業(yè)生產，這種體制下的工業(yè)與農業(yè)“剪刀差”，導致農民在收入和產出環(huán)節(jié)相比于城市居民收入存在較大差距。因此，農村留守群體問題成為農民家庭在城鄉(xiāng)二元制度框架內理性抉擇的結果，也是農村剩余勞動力進入勞動力市場而產生的客觀結果。因此,關注農村留守群體問題必須關注農村剩余勞動力問題。

農村剩余勞動力的有效轉移對于農村社會經濟的發(fā)展、農村就業(yè)結構調整有重要作用，能促進農村居民增收以及構建和諧社會�！暗�大量的農村人口涌向城市，必然造成城市資源的緊張，導致農民自身壓力加大，生活壓力大、工作不穩(wěn)定導致家庭收入波動幅度大，農民很難長期保持平衡發(fā)展。當權衡農村留守兒童是居住在農村還是跟隨父母外出時，大多數農民會選擇前者，將自己的父母、子女留在農村，減少自己的外出負擔�！笨梢哉f留守群體問題是農民工問題的一部分�；蛘哒f,留守群體問題的產生很大程度上是城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡、貧富差距逐漸拉大造成的。

（三）文化因素

農村留守群體的出現幾乎成了最具中國特色的社會現象，而出現這種現象的文化因素不容忽視。

農村基礎教育事業(yè)發(fā)展的現狀、問題與對策

基礎教育本文所涉及的農村基礎教育是指狹義的農村基礎教育，即戶籍所在地為農村的學齡兒童、青少年所依法享受的義務教育，包括初中教育與小學教育。是一項提升社會整體素質的基礎工程。作為人力資本邊際收益率最高的教育類型，它產生了巨大的社會溢出效應，構成了社會人力資本存量的初始累積。同時，作為一種公共物品，基礎教育的非排他性和非競爭性也保證了社會成員最基本的受教育權益和社會的公平正義。進入21世紀以來，中國經濟社會發(fā)展水平不斷提升，國家財政投入到農村基礎教育的總量以及各級財政承擔比例都有顯著增加�！皟擅庖谎a”、營養(yǎng)餐工程、寄宿制學校等政策切實體現了國家承擔農村基礎教育的努力和決心。進城務工人員的子女教育問題在近些年也取得新進展，確定了“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的原則，接收進城務工子女入學，取消借讀費并免除學雜費，實行進城務工子女與城市學生在校享受同等待遇，且在接受完義務教育后可在當地參加升學考試。

盡管中國在普及義務教育方面取得了世界矚目的成就，但由于中國社會的城鄉(xiāng)和區(qū)域差別，城鎮(zhèn)化過程中的勞動力大規(guī)模流動，城鄉(xiāng)社會公共服務供給不均衡，農村基礎教育發(fā)展還面臨著諸多挑戰(zhàn)，義務教育服務均等化之路依然任重道遠。

（五）非正規(guī)就業(yè)子女的教育問題依然難以得到解決

城鎮(zhèn)化過程中勞動力大規(guī)模流動，隨遷子女一方面造成了農村生源流失，降低了農村教育的規(guī)模效益，甚至部分地區(qū)有的學校出現教師和教學設備的閑置現象，教育經費和資金投往農村基礎教育的積極性較低，使得農村基礎教育陷入“低水平陷阱”；另一方面，隨遷子女進入城鎮(zhèn)的學校，使得城鎮(zhèn)教育機構需要投入更多的校舍、師資以及教學輔助設備。伴隨農村進城務工勞動力規(guī)模的增加及其隨遷子女教育問題越發(fā)突出，從中央政府到勞動力輸入地相關教育部門均試圖來解決隨遷子女的教育問題，確立了“以輸入地為主，以公辦學校為主”的原則以推動流動人員隨遷子女在城市公平接受義務教育的權益，加大城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎教育財政投入，多地探索“教育券”等措施來平衡隨遷子女教育投入和勞動力輸入地教育經費的補償。

但勞動力輸入地具體落實隨遷子女教育問題的時候，尤其在教育發(fā)展水平較高、勞動力輸入量較大的東南沿海地區(qū)，隨遷子女如果到當地小學或初中就讀需要提交復雜的證明材料，當地教育部門通常設置較高的門檻以盡可能地避免承擔隨遷子女教育的責任。以筆者參加的中國人民大學“流動中的中國”全國300戶農民外出務工追蹤調查，1995年被調查的外出務工勞動者，到2015年他們的子女也已經在外打工，第三代大多數正跟隨父母在外地讀書，安徽潁上縣一農戶2015年在浙江寧波郊區(qū)租地種菜，如果其孩子要進入當地小學讀書的話需要提交如下證明材料：勞動合同、工商執(zhí)照復印件、土地承包合同（種蔬菜10畝以上，種水稻50畝以上）、養(yǎng)老保險繳費證明、暫住證、租房證明、在住戶口地無人看管證（鎮(zhèn)上蓋章，無監(jiān)護證明）、婚育證明復印件（流動人口證明）、無違反計劃生育證明、戶口本復印件。正規(guī)部門企事業(yè)單位工作的農民工或許能夠提供以上材料，但是對于在城市郊區(qū)種菜這類非正規(guī)自雇體力勞動者便很難滿足上述苛刻的子女入學要求。

進城務工的農村勞動力大部分都是從事個體經營等非正規(guī)就業(yè)形式，這些勞動者并不隸屬于企業(yè)或者其他組織，通常是分散流動式經營和生產，其經濟活動和日常生活并不與輸入地工商稅務、社會保障部門產生任何聯系。因此，隨遷子女的入學政策通常很難覆蓋到這些進城務工的非正規(guī)就業(yè)群體的子女，而正是這些群體構成了進城務工勞動力的主體。

三農村基礎教育發(fā)展的相關政策建議

（一）合理規(guī)劃農村寄宿制學校，兼顧教育可得性與規(guī)模效益隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，大量的教育資源和農村生源不斷向城鎮(zhèn)集中已經成為社會發(fā)展的趨勢，農村教學點的生源會隨著學齡兒童人口數量的縮減或隨父母到外地就讀而不斷減少，如果繼續(xù)維持學生規(guī)模較小的教學點，勢必造成教育資源難以持續(xù)高效地投入。目前中西部偏遠地區(qū)的農村教學點保留一至三年級，高于三年級的可以集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的寄宿制學校就讀。

因此相關教育部門需要合理規(guī)劃和建設寄宿制學校，將留守在農村的學齡兒童集中到建設比較完備的學校，生活學習各方面都能得到有效的照料，這樣一方面兼顧基礎教育的公平性，使得留在農村的學齡兒童也能獲得有質量的基礎教育；另一方面兼顧基礎教育的規(guī)模效益，使得教育財政資源實現效益最大化。

（二）增強農村青少年接受教育的意愿，增加職業(yè)教育可得性，提高教育收益預期農村青少年受父母及周圍長輩生活質量、外出務工狀況的影響，加之青春期心理的叛逆，在初中階段很容易輟學，在村里和其他同齡青少年閑逛或者早早到城市打工。通常大多數農村輟學青少年在思想認識中都有一種“讀書無用論”，他們很難預期到教育對其未來生活的效益，反而不如效仿自己的父母，外出務工來獲得經濟上的獨立。城鄉(xiāng)初中教育條件的差異也進一步加劇了農村青少年輟學的意愿。

因此，相關教育部門應該增強農村初中教師的整體素質和心理干預能力，在教育過程中應該讓學生感受到教育對于未來生活工作的積極作用，增強其接受和完成義務教育的意愿。教育主管部門應該做實中專等職業(yè)教育，不僅是目前的學費全免且提供補貼，更應該是改革課程教育和師資配備，使得學生切實能夠學到技術，提高學生教育收益預期，增強學生參加職業(yè)教育的意愿。

（三）提升農村寄宿制學校應對低齡住宿的能力，增強生活老師的專業(yè)性目前，教育部門已經開始探索低齡寄宿，也就是說，開始允許三年級及以下的年級的學生寄宿。這一發(fā)展趨勢對目前已經非常缺乏的生活老師崗位提出了更大的挑戰(zhàn)。目前，農村寄宿制學校的四年級、五年級的小學生由于缺少來自家庭的心理陪伴，在心理健康方面已經有一些潛在的問題。而低齡寄宿不僅帶來生活照料方面的問題，其心理陪護的缺失也會深遠地影響孩子未來的成長。

現在農村寄宿制學校由于人員編制和經費問題，沒有專業(yè)的生活老師，目前這個崗位由班主任擔任，一方面加重了班主任的工作和生活負擔，另一方面在工資待遇方面沒有明顯提升，因此生活老師角色的缺失對寄宿兒童的身心發(fā)育產生了負面影響。

（四）在當下社會廣泛關注留守兒童問題的行動中，著力關注低齡化留守現象，提供相應的補償性和補救性家庭關懷不同層級的教育部門或社會公益組織近些年來已經開展了廣泛而深入的留守兒童關懷行動，從對勞動力輸出地的留守兒童數量規(guī)模的調查、家庭經濟幫扶、提供條件使其與父母見面等暖人心的工程，到勞動力輸入地不斷降低外來務工人員子女的入學門檻和改善教育條件。但是這些努力依然難以從科學性和個人長遠發(fā)展角度改善留守兒童的身心健康和人力資本積累，而良好的身心健康發(fā)育和高效的人力資本積累才是個體未來在社會經濟活動中取得立足之地的關鍵。

因此，各級教育部門和相關專業(yè)公益機構還應當采取科學化的干預手段來不斷改善留守兒童，尤其是幼兒和低齡留守兒童的身心健康狀況，提供多樣化的條件增加孩子與外出務工父母交流的機會，甚至地方政府應該提供相應的措施鼓勵勞動力個體在孩子幼齡階段盡可能在本地或就近務工，從長遠角度有利于孩子人力資本積累和身心發(fā)育的初期能得到更多的家庭關懷和父母照料。

（五）提升教育資源供給的層級，加大轉移支付力度，保證進城務工非正規(guī)就業(yè)者隨遷子女的教育目前的教育經費支出格局還主要以縣一級為主，因此進城務工人員隨遷子女的教育的可得性很大程度上受制于縣區(qū)一級學校和其他教育部門的規(guī)定。通常，勞動力輸入地縣區(qū)相關教育部門會因為隨遷子女占用教育資源而提高入學門檻，把大量非正規(guī)就業(yè)者的隨遷子女排斥在外，且這部分群體由于難以通過工商稅務和社會保障系統(tǒng)識別，所以他們也被排斥在國家出臺的相關保障隨遷子女教育政策的范圍之外。

因此，國家相關教育部門和財政部門應該提升教育資源供給的層級，由高于縣區(qū)級的其他部門統(tǒng)一協調勞動力輸入地和輸出地的隨遷子女的教育供給，加大上一級政府部門的轉移支付，提高勞動力輸入地縣區(qū)教育部門和學校接納隨遷子女就讀的積極性。