序

　　研究土地制度，存在起點選擇的問題。以保護私人財產權利為起點，法學界逐步形成一套關于中國土地制度的話語體系，并影響當前改革。跟其中一些人接觸后發(fā)現(xiàn)，他們中的大部分人并不關心我國土地制度的現(xiàn)實，而是常常用德國或者美國的法律規(guī)范來批判我國實踐。這讓人感到困惑，難道離開德國民法或者美國的財產制度，我國的土地制度就不存在自身的合法性基礎嗎？

　　前幾日，我們在北京農村調查時看到，當地集體土地制度運行越是良好的村莊，村級治理就越是良好。那些集體組織發(fā)揮作用的村莊，不僅公共品供給有效，而且國家惠農資源投入也越是容易起成效。集體土地制度構成農村善治的關鍵。圍繞這些現(xiàn)象，我們在調研過程中討論了土地制度和農村集體經濟組織性質的問題。我曾經指導讀書的一位學生，現(xiàn)在已經法學博士畢業(yè)，她向我們介紹長期困擾我國法學界的一個難題是，如何將公有土地制度納入以個體產權為根基的現(xiàn)代民法體系中。主流的法學理論解釋不了公有的性質，自然就無法對集體經濟組織進行定義，也無法區(qū)分憲法意義上的“國家所有”與民法意義上的“國家所有”。

　　法律上，農村集體經濟組織被視為“特殊組織”或“其他組織”。制定法律的人盡管意識到了它與其他類型的組織主體不同，但是卻對農村集體經濟組織自身屬性并沒有清晰認識，因此只好用“其他”來指稱。在實踐中，推動農村集體經濟組織改革，必須建立在對集體經濟組織屬性深刻認識的基礎上。也就是說，僅僅在法條中將其定義為“其他”是不夠的。在很多人那里，“其他組織”僅僅是一個詞語，將其替換為“A組織”或者“B組織”并無差別，因為“A組織”或者“B組織”也可以在法律條文中與一般法人組織區(qū)分開來。由于缺乏對集體經濟組織運行規(guī)律的認識，“其他”就成為沒有內容的抽象詞匯。更有甚者，由于德國、美國或是其他國家的制度里沒有這個事物，有人于是就將我們實實在在存在和發(fā)揮巨大作用的集體經濟組織視為“怪胎”。這一類看法，幾乎成為當前我國土地制度研究上的主流。這類主流認識，試圖拋棄我國土地制度的歷史和現(xiàn)實，將德國或是美國的歷史和現(xiàn)實當作一般現(xiàn)實。

　　還有一類思路是，追求對集體經濟組織性質、規(guī)律和功能的認識，通過研究將法律上的“其他組織”變成包含具體內容的制度和實踐。這種思路將我國土地制度的歷史和現(xiàn)實作為討論問題的起點，深入考察土地制度實踐，實事求是地認識其合理性和不合理性成分，并分析制度改善方案。

　　以上談論對集體經濟組織性質的看法，是想通過這個來表明我們看問題的思路。我本人不從事法學研究，我們團隊中關注土地制度的同人，也從來沒有人會對照著國外法律條文來批評中國土地制度實踐。法律是社會制度的一種形式，研究土地制度最終會指向相關法律。盡管如此，作為基本社會制度的土地制度卻不是學習過法律知識的人的思想產物，想要建立更好適應社會發(fā)展的土地制度，必須回到社會現(xiàn)實。

　　我本人以及我所在的團隊較晚才開始關注土地問題。在從事農村社會問題的研究過程中，我們發(fā)現(xiàn)主流理論所無法理解的中國土地制度，在實踐中卻發(fā)揮重要的作用。比如，集體土地制度在解決土地細碎化、推動農業(yè)現(xiàn)代等方面的作用；再如征地制度在促進我國工業(yè)化、城市化發(fā)展以及保障社會公平等方面的作用。我認為，不能抽象地去討論一項制度的好與壞，也不存在抽象的“好制度”或者“壞制度”。當一項制度能夠促進社會發(fā)展和社會公平時，它就是好的制度，否則，就是應當改進的制度。我國現(xiàn)存的土地制度，在促進社會發(fā)展和社會公平方面都發(fā)揮積極作用，不能因為不符合其他國家的制度規(guī)范而否定它。

　　中國現(xiàn)有的土地制度是經過不斷改革完善形成的。經過新民主主義革命和社會主義建設，消滅土地私有制，建立土地公有制度，土地公有制是我國土地制度的根本起點。一些人試圖將其他國家的制度照搬到中國，是忽視了我國土地制度的根本起點。比如，一些人認為《土地管理法》不符合物權規(guī)則，主張按照物權原則來修改《土地管理法》。這類主張，忽視我國土地制度的起點是《憲法》所規(guī)定的土地公有制，修訂《土地管理法》不能越過這個底線。桂華在本書中討論“中國土地制度的憲法秩序”，針對的是一部分人試圖超越《憲法》來理解土地制度。其中，一個簡單而又十分重要的道理是，中國土地制度的基本原則是由《憲法》而非《物權法》規(guī)定的。土地屬于基本生產資料而非私有財產，帶著憲法的視角，才能夠理解《土地管理法》和《農村土地承包法》相關條款的內涵，并指導當前改革沿著正確方向前進。

　　在本書中，桂華將建設用地與農用地分開討論，全面涉及當前一些重大焦點問題，比如征地制度改革、土地承包法修訂、集體經營性建設用地入市、農村宅基地改革等。桂華不是法學專業(yè)出身，為了更好地對話，他運用經驗研究方法來討論很多法學問題。即這本書關于我國土地制度的認識，都來自于作者廣泛的社會調查和基于調查的思考。這是一本接地氣的著作，它會帶給我們關于中國土地制度很多完全不同的認識。

　　是為序。

　　賀雪峰

　　麻城五腦山2017年7月30日