在現(xiàn)代國家,政府依法理財似乎天經(jīng)地義,實際操作卻并非易事,其前提是要有一個成熟的法律框架。我國1994年《預算法》的頒布,向財政預算管理的法制化邁進了重要的一步,但時至今日卻遠遠不能滿足實際需求,甚至成為政府預算改革的掣肘!豆差A算研究系列:構建中國公共預算法律框架》集合了國內預算法研究領域的專家和學者,以國家轉型作為分析的起點,闡述了預算管理的法制化與國家治理的關系,主要針對我國的預算法律法規(guī)存在的問題和原因進行了深入的剖析,并提出了建設性的修改意見。書中有關美國、英國和OECD國家預算法律框架的研究為完善我國預算法律框架提供了比較的視角。
中國的預算法與我很有緣分。我的第一篇有關中國財政的文章是關于中國1995年初生效的《預算法》。那是因為我在1995年讀到王紹光和胡鞍鋼著的《中國國家能力報告》,引起我對一些技術性問題的興趣,例如,財政收入包括債務收入;官方統(tǒng)計的赤字比“實際數(shù)據(jù)”少得多;預算之外還有基金;等等。因為這些做法與我所知道的會計概念大有出入,使我開始從學術角度回歸祖國。我也開始注意美國的預算法,并在1999年發(fā)表一篇關于美國預算法的文章。2001年我到清華大學經(jīng)管學院當客座教授,同時財政部邀請我擔任政府預算和會計改革的顧問。之后我經(jīng);貒v課和開會,對國內財政政策和財務管理更加多一些了解。沒有想到那篇美國預算法的文章竟然擴展到2005年中國財政部委托我研究美國預算法,作為當時討論修改預算法的參考資料。接著,2006年我應國際貨幣基金組織邀請參加咨詢團來華,從國際比較角度為預算法修改提出建議。當時我會見了一些參與該工作的官員學者,對其中奧妙更加入神。所以我后來建議中山大學行政管理研究中心舉辦一個關于預算法的專題研討會,獲得馬駿教授贊同,這個會于
2008年4月在廣州召開。與會學者又使我增加了知識,并了解到這個研究領域的機會和難處。這個研討會的具體成果就是這本書收集的文章。
應編者之邀請,我利用這個機會談談對預算法研究的一些感想。這些感想來自上述的經(jīng)驗,以及我閱讀了近十年來發(fā)表的幾十篇有關中國預算法的學術文章后的體會。(請參看許云宵和我合編的參考書目。)
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牛美麗,中山大學中國公共管理研究中心研究員,政治與公共事務管理學院副教授,主要研究領域為公共預算與財政管理。
馬蔡琛,南開大學經(jīng)濟學院副教授,主要研究領域為公共預算、公共財政管理、公共選擇理論與新制度經(jīng)濟學。
第一部分 中國公共預算的演進
走向“預算國家”:財政轉型與國家建設
1978年后現(xiàn)代預算在中國的成長
難以走向共和——中國近代預算制度的變遷與啟示
第二部分 公共預算的法制化建設
預算法律責任探析
中國預算的法律性分析
公共預算的契約性
我國公共預算法治化與人大預算審查監(jiān)督制度建設
基于程序視角的中國公共預算法制化進程
第三部分 《預算法》修改
法治-治理-政府約束與《預算法》修訂
反思《預算法》:目標、實踐與原則
我國《預算法》的沖突、問題與完善
構建中的中國公共預算法律框架——兼論中國《預算法》的修訂問題
預算報告審批與《預算法》改革
政府預算編制環(huán)節(jié)問題與完善思路探討
中國“錢袋子”權力的突破:預算修正權
落實人大預算權力 推進公共預算法制化建設
第四部分 國際經(jīng)驗探討與借鑒
美國聯(lián)邦預算法律:構造、演變及對中國的啟示
預算立憲制度比較研究——一個文本分析的視角
OECD預算法的基本原則與預算改革
英國公共預算制度的演進
國際比較視野下的中國財政轉移支付法律制度框架思考
第五部分 中國預算管理的其他相關問題
中國政府間財政轉移支付影響因素的實證分析——離基本公共服務均等化還有多遠
探究財政“超收”原因,強化預算約束機制
試論公共財政下政府會計的目標與改革
結語及附錄
結語:反思《預算法》修訂
附錄:有關中國《預算法》的部分
學術文章(2001-2010年)
1.集中統(tǒng)一
預算改革,尤其是部門預算和國庫體制改革,極大地推動了財政收支的集中統(tǒng)一。前者將原來分散的財政資金分配權集中到財政部門,并由財政部門制定統(tǒng)一的程序和規(guī)則來進行規(guī)范。后者將分散的賬戶和資金集中起來,并在資金的使用過程中由財政部門進行監(jiān)督與控制。這些都使得財政收支的分配和使用不再像原來那樣是完全沒有監(jiān)督和控制的。在新的預算制度下,各個部門都必須遵守既定的程序和規(guī)則申請并經(jīng)審查和批準之后才能獲得資金,也必須遵守既定的程序與規(guī)則才能使用資金,開展活動。
部門預算改革的基本思路是政府預算以部門為基礎進行編制,“一個部門一本預算”。它要求各部門按照法律或者部門的法定職責,將部門預算與部門的工作目標緊密地結合起來,統(tǒng)一安排使用財政性資金。部門預算改革主要包括兩大基本內容(中國發(fā)展研究基金會,2008:19-20)。
首先,采取綜合預算的方法編制部門預算,要求部門將所有的收支都統(tǒng)一納入部門預算,這就改變了以前政府預算只反映預算內收支,大量預算外資金只報賬甚至不報賬的粗放管理方式。2002年,根據(jù)國務院《關于深化收支兩條線,進一步加強財政管理的意見》,財政部門加大了將預算外資金納入預算管理的力度,將公安部等5個部門的行政性收費全部納入預算管理,對國家質檢總局等28個部門實行“收支兩條線”管理。隨后幾年,每年都逐步將預算外資金納入預算管理或實行收支脫鉤。到2007年上半年,國務院批準的收費項目90%以上已納入預算管理,政府性基金則全部納入預算管理。這些資金都全額上交國庫或財政專戶,支出則納入部門預算編制范圍。
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