行政審批制度改革的新使命（代序）
自2001年我國正式啟動行政審批制度改革以來，行政審批制度改革一直沒有間斷過，并一直是我國行政管理體制改革的契入點和突破口。十八屆三中全會提出要在重新定位政府與市場角色的基礎(chǔ)上開展以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的新一輪全面深化改革。行政審批制度改革也當然地成為新一輪改革的重要內(nèi)容，并被賦予了新的要求。一年之后，十八屆四中全會又對依法治國作出了全面系統(tǒng)的部署，這就要求行政審批制度改革必須在依法治國方略、建設(shè)法治政府的新的指導(dǎo)思想下進行，將依法治國方略和措施貫徹到審批制度的改革中來。因此，我們應(yīng)當在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，在法治軌道上推進行政審批制度改革。一、伴隨經(jīng)濟體制改革的行政審批制度改革行政審批是政府介入社會、干預(yù)市場的主要手段，因此，審批制度改革一直貫穿于我國經(jīng)濟體制改革的全過程。對于審批制度改革的研究，應(yīng)當回溯至其起點，即經(jīng)濟體制改革。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，政府以萬能管理者的身份出現(xiàn)，調(diào)控著整個政治、經(jīng)濟、文化和社會生活，行政審批被廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域，滲入社會的方方面面。改革開放以后，行政審批制度的弊端在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中日漸凸顯，如行政審批主體混亂、審批范圍失控、審批程序不規(guī)范、審批動機不純、尋租腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。于是，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行牡恼�府機構(gòu)改革和行政審批制度改革一直伴隨著經(jīng)濟體制改革的進程。行政審批制度改革內(nèi)容大致可以分為兩個層面：一是科學(xué)定位政府權(quán)力，減少審批事項；二是依法行政，提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府。（一）科學(xué)定位政府權(quán)力，減少審批事項在改革開放初期，政府行政系統(tǒng)開始實施放權(quán)改革，逐漸轉(zhuǎn)變政府職能、減少行政審批環(huán)節(jié)、下放行政審批權(quán)、減少政府對企業(yè)經(jīng)營的干預(yù)和直接管理，并且堅決把屬于企業(yè)的權(quán)力歸還給企業(yè)。1997年，行政改革的重心開始轉(zhuǎn)向廣泛而深入的行政審批制度改革，其重點是大幅度精簡行政審批事項、規(guī)范審批程序、確定審批時限、公開審批內(nèi)容，建立一套便民為民的行政管理體制，并取得了可觀的成績。2001年9月，國務(wù)院成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極、穩(wěn)妥地推進行政審批制度改革，改革工作全面啟動。2004年7月1日起實施的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）是我國行政審批走向制度化、規(guī)范化和法制化的重要標志。《行政許可法》最偉大的貢獻是確立了設(shè)定行政許可的原則，規(guī)范了行政許可權(quán)的行使。該法第12條列舉了可以設(shè)定行政許可的事項，第13條規(guī)定了可以不設(shè)行政許可的事項。結(jié)合這兩條，形成了設(shè)定行政許可的基本原則：其一，凡是能夠由社會（個人、市場）自主決定的，政府就不應(yīng)當設(shè)置門檻（設(shè)立許可事項）；其二，凡是不需要事先控制，可以通過行為規(guī)范、行為監(jiān)督解決的，就不需要事先干預(yù)（設(shè)立許可事項）。因此，行政許可的立法目的歸根結(jié)底就是要控制權(quán)力，重新界定政府的行政權(quán)限，打造適應(yīng)市場經(jīng)濟的有限政府。行政審批制度改革的新使命（代序）但是，《行政許可法》只調(diào)整針對行政相對人的外部行政審批，不包括內(nèi)部行政審批，也不包括行政確認行為，而這些政府行為卻在社會經(jīng)濟生活中扮演著非常重要的角色。由于不受《行政許可法》的約束，這些非行政許可的行政審批暴露出管理不規(guī)范、隨意性大等弊端，亟待改革和規(guī)范。于是，清理非行政許可審批項目成為之后行政審批制度改革的一項重要任務(wù)。因此，今天我們講到的審批制度改革是一個大概念，其目的在于科學(xué)界定政府與社會、政府與市場之間的關(guān)系，而改革的核心在于科學(xué)定位政府的審批權(quán)，確切地說，是定位哪些事項應(yīng)當由政府批準。所以，多年以來審批制度改革基本上是圍繞減少審批事項（包括行政許可事項和非行政許可審批項目）展開的。2002年至2012年10年間，國務(wù)院前后分6批共取消和調(diào)整行政審批項目2497項，占原有總數(shù)的69.3%。但是，該項任務(wù)至今并未完成。除了審批事項具有動態(tài)性這一客觀原因外，主要在于，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)由投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，經(jīng)濟已經(jīng)進入新常態(tài)，新發(fā)展模式和發(fā)展環(huán)境都需要政府正確處理和市場的關(guān)系，釋放改革紅利，激發(fā)市場活力，需要進一步深化審批制度改革。這便是十八屆三中全會提出全面深化改革新命題的社會經(jīng)濟背景。（二）依法行政，提高行政效能，建設(shè)服務(wù)型政府政府的根本職責是為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，審批制度改革的另一項重要目標和任務(wù)就是創(chuàng)新政府的行政管理（包括審批管理）方式，做到依法、公正、廉潔、高效和便民。從各地實踐來看，這方面的改革主要有以下幾種舉措：第一，依法行政，促進審批程序和結(jié)果公正公平。行政審批關(guān)系著社會主體的權(quán)利和機會，因此只有依法，才能做到公正公平。在這方面，最重要的措施是公開審批事項、發(fā)布辦事指南，具體就是將每個審批事項的主體要求、條件要求、材料要求、辦理流程等要素，通過書面和網(wǎng)站發(fā)布的方式進行公開，接受群眾監(jiān)督。第二，創(chuàng)新審批管理方式，加強后續(xù)監(jiān)管。政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行寬進嚴管。堅決防止以往對審批后的執(zhí)行情況缺乏必要的后續(xù)監(jiān)管的現(xiàn)象出現(xiàn)，以避免出現(xiàn)一批了事、以批代管的情況。第三，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程。一方面，推進跨部門協(xié)同審批，即對部門之間互為前置的審批事項，進行溝通協(xié)調(diào)，明確審批次序，進行職能歸并，采取并聯(lián)審批；另一方面，合理設(shè)定審批條件，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，縮短審批時限，規(guī)范審批行為。例如，設(shè)立政務(wù)中心，實行集中辦公，提供一站式服務(wù)；積極利用信息化手段，推行電子政務(wù)，通過互聯(lián)網(wǎng)為申請人提供辦事指南、表格下載、材料清單提交、收費標準提示、承諾時限說明、辦理流程講解、咨詢評議等服務(wù)；通過統(tǒng)一受理制、首問首辦負責制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、一次性告知制、崗位責任制等制度提高辦事效率。第四，加強規(guī)范，開展審批標準化建設(shè)。在審批制度改革中，為了實現(xiàn)公平裁量、高效運營，各地切實進行了審批標準化改革。審批標準化改革包括：①審批要件的標準化，明確主客體要素要求、明確審批條件及材料要求等；②審批流程的標準化，依法將行政審批流程進行整合優(yōu)化，利用信息系統(tǒng)制作成為審批流程，保障申請、受理、審批、發(fā)證均能依照規(guī)定程序限時辦結(jié)；③裁量準則的標準化，凡法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等只對審批必要條件作原則性規(guī)定、審批部門在許可決定環(huán)節(jié)具有自由裁量權(quán)的，均應(yīng)對該環(huán)節(jié)許可與否的各種標準和情況作分類歸納，以量化數(shù)據(jù)、典型實例對照等方式，對許可裁量依據(jù)進行詳細、清晰、可對照的標準化處理，確保每一事項面對不同申請主體時均實現(xiàn)同標準審核、無差別審批。第五，加強審批權(quán)監(jiān)督。按照審監(jiān)分立、依法監(jiān)督、權(quán)力制衡的原則，有效整合行政審批的內(nèi)外部監(jiān)督機制，提高審批透明度，建立審批責任監(jiān)督體系，確保整個行政審批系統(tǒng)廉潔高效運行。在全國推進審批制度改革的過程中，上海市綠化和市容管理局、上海市林業(yè)局（以下簡稱上海市綠化市容局）也開展了兩個方面的改革：其一，在審批項目簡化方面，針對綠化和市容、林業(yè)行業(yè)，取消和不再審批事項48項，調(diào)整行政審批事項95項，目前保留審批事項共計39項。其二，對保留下來的審批事項制定了更科學(xué)、規(guī)范、高效的操作規(guī)范，以制度作保障，提高審批效率。具體工作包括：按照審批標準化原則編制全市綠化、市容和林業(yè)審批工作規(guī)范，確保審批工作在公示內(nèi)容、申請格式、辦理流程、審核細則、文書格式、事后監(jiān)管等方面標準一致、規(guī)范統(tǒng)一。一些具體的改革措施和效果，將在后面的研究報告中提及并分析。二、政府職能轉(zhuǎn)變與行政審批制度改革依法界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，努力發(fā)揮市場在資源配置中的作用，一直是我國經(jīng)濟和政治體制改革的主軸。十八屆三中全會在重新定位政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出了以推進政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡娜�面深化改革目標。因此，我們�?yīng)當在以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡娜�面深化改革中，理解和推進新一輪的行政審批制度改革。（一）政府與市場關(guān)系的新定位黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是黨的十八屆三中全會對政府與市場關(guān)系的新定位。處理好政府與市場的關(guān)系始終是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題。計劃經(jīng)濟在某種意義上說就是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟，是沒有市場的經(jīng)濟，我國的經(jīng)濟體制改革可以說是以逐漸引入市場經(jīng)濟、發(fā)揮市場經(jīng)濟作用為主要脈絡(luò)的。從最初的計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔到國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)，再從使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用到市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，均體現(xiàn)著黨中央對社會主義市場經(jīng)濟體制的認識和定位的不斷演進。明確市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，是我國市場經(jīng)濟地位進一步確立的標志，也是未來我國經(jīng)濟體制改革的基本定位。這一新定位，一方面強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用；另一方面也強調(diào)更好發(fā)揮政府作用。因此，必須結(jié)合起來才能完整地理解政府與市場關(guān)系的新定位。市場在資源配置中起決定性作用，即是說遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，讓市場主體和市場機制本身發(fā)揮作用，也就是說讓市場主體（企業(yè)、個人）自主決策，決定資源配置，政府不能隨意干預(yù)或替代。一方面，通過讓市場主體圍繞商品質(zhì)量和價格等方面進行相互競爭，形成市場價格，從而決定社會資源的配置；另一方面，外部的市場競爭壓力和市場主體追求資源利用最大化的內(nèi)部動力將會迫使市場主體去改進技術(shù)，改善經(jīng)營管理理念，節(jié)約社會資源，減少勞動消耗，從而在優(yōu)勝劣汰中不斷促進資源的優(yōu)化配置和高效利用，促進市場發(fā)展。但是，市場起決定作用并不是否定政府的作用，而是要在重新定位政府職能的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政府作用�！稕Q定》指出：必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。因此，在政府與市場關(guān)系的新定位下，政府的首要任務(wù)就是轉(zhuǎn)變政府職能、提高治理能力，具體應(yīng)當是制定市場規(guī)則、保障市場發(fā)育、維護市場秩序、營造公平競爭的市場環(huán)境，為市場經(jīng)濟的發(fā)展保駕護航。而在這場政府職能改革中，行政審批制度改革又是首要的。（二）政府與市場關(guān)系新定位下行政審批制度改革的基本特征和目標在改革開放的整個過程中，我國一直致力于推進政企分開、政事分開、政資分開，努力建立政府與市場間邊界清晰的社會運行規(guī)則和機制。但是，由于我國經(jīng)濟脫胎于計劃經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟的運行機制和規(guī)則一直處于形成過程中，政府也習(xí)慣于以傳統(tǒng)體制和思維管理經(jīng)濟，從而導(dǎo)致我國政府管理權(quán)不斷膨脹，行政許可事項越來越多。2001年10月，國務(wù)院召開行政審批制度改革工作電視電話會議，正式啟動行政審批制度改革工作。為引導(dǎo)和規(guī)范行政審批，全國人大常委會于2003年頒布了《行政許可法》，明確了設(shè)定行政許可事項的基本原則，即凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的、行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項，行政機關(guān)可以不設(shè)行政許可。此后，以國務(wù)院為首的人民政府在全國范圍內(nèi)進行了大規(guī)模的行政審批制度改革,取消和調(diào)整了大量行政審批項目，對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可，并保留部分非行政許可審批項目，較為嚴格地控制了行政審批的數(shù)量。十八屆三中全會之后，在政府與市場關(guān)系的新定位下，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的改革在全國上下全面展開。因此，這次改革是包括審批制度改革在內(nèi)的、全面建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟的政府適度管理模式的改革。一方面，政府應(yīng)取消、下放行政審批事項，著力推進簡政放權(quán)的改革；另一方面，應(yīng)堅持放管結(jié)合，加強事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新政府管理，轉(zhuǎn)變政府職能。在簡政放權(quán)方面，國務(wù)院提出并實施了許多措施，力度空前。截至2014年底，國務(wù)院先后取消和下放7批共632項行政審批等事項，一批涉及企業(yè)投資項目核準、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動許可以及對企業(yè)、社會組織和個人的資質(zhì)資格認定事項被取消或下放；清理非行政許可審批，將面向相對人的非行政許可審批事項最終取消，或依法調(diào)整為行政許可；改革工商登記制度，放寬市場準入，將先證后照改為先照后證，注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，將126項工商登記前置審批事項改為后置審批，約占改革前前置審批事項的3/5，將企業(yè)年檢制度改為年度報告公示，推進工商注冊制度便利化；同時，公開國務(wù)院各部門現(xiàn)有行政審批項目并全面清理非行政許可事項，鎖定了改革底數(shù)，并接受全社會監(jiān)督，從制度上堵住了各部門隨意實施審批，甚至邊減少邊重新設(shè)定審批或許可的漏洞。放管結(jié)合是新一輪審批制度改革的亮點。在取消審批，開放市場，改革審批，下放權(quán)限的同時，還應(yīng)在該管的事情上做文章，將該管的事情管起來并管好，將政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行寬進嚴管。國家已經(jīng)研究提出相應(yīng)的事中事后監(jiān)管措施，包括告知性備案、發(fā)揮相關(guān)行業(yè)協(xié)會作用、制定行業(yè)從業(yè)標準、完善信用管理體系、定期不定期抽查和加大行政問責力度等，努力做到權(quán)力和責任同步下放，調(diào)控和監(jiān)管同步強化。2014年6月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，從市場準入到市場退出，從對市場主體的監(jiān)管到對監(jiān)管者的監(jiān)管，從市場監(jiān)管體制機制到市場監(jiān)管保障制度，明確了27條具體改革措施，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責一致、社會共治。新一輪審批制度改革的最終目標，是正確地發(fā)揮政府在市場調(diào)節(jié)、社會管理等領(lǐng)域應(yīng)有的職能和作用，讓市場在資源配置中起決定性作用，提升國民經(jīng)濟的活力和競爭力，實現(xiàn)中華民族復(fù)興的中國夢。（三）新一輪行政審批制度改革的基本思路在政府轉(zhuǎn)變職能的背景下，新一輪審批制度改革顯然有了新內(nèi)容和新要求，即立足市場化改革方向，遵循法制化軌道，運用信息化手段，力求打造與國際接軌的服務(wù)型政府。審批改革的基本思路是以精簡下放行政審批事項為重點，以全面再造審批和服務(wù)流程為關(guān)鍵，以依法規(guī)范公開運行為保障，為市場經(jīng)濟運營創(chuàng)造公平有序的競爭環(huán)境。1.精簡放權(quán)是基礎(chǔ)行政審批制度改革本身意味著政府管理機關(guān)權(quán)力的調(diào)整，是一個政府還權(quán)于社會、還權(quán)于市場、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于民眾的過程。在本輪審批制度改革中，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是應(yīng)當堅定的方向，因此審批制度改革應(yīng)當著力構(gòu)建充分激發(fā)各類市場主體活力的機制，首要之義便是政府要簡政放權(quán)。這就要求，首先，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的、行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定外，行政機關(guān)不要通過行政許可審批去解決；其次，對于必要的審批項目實行目錄管理，嚴格設(shè)定和實施審批事項，建立審批事項動態(tài)清理機制；最后，在審批目錄清單的基礎(chǔ)上，逐步向權(quán)力清單和負面清單管理模式邁進，使政府真正做到法無授權(quán)不可為，法有規(guī)定必須為，使公民、法人和其他組織真正實現(xiàn)法無禁止即可為。2.全面再造審批和服務(wù)流程本輪改革是在國際化背景下，以打造與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代政府為目標，積極主動進行的一次改革。這次改革不是簡單化的簡政放權(quán)，而是要著眼于更好地行使權(quán)力。對于保留的必要審批權(quán)力，既要注重行政審批方式的創(chuàng)新，又要突出審批流程的再造，使審批成為貿(mào)易或經(jīng)濟活動中的便利措施，而不是障礙。要依據(jù)法律，運用信息技術(shù)手段，對所有的審批事項實行標準化管理，對每一項審批進行編碼，編制行政審批辦事指南和業(yè)務(wù)手冊，全面進行程序優(yōu)化和流程再造，大幅縮減并規(guī)范審批過程中的自由裁量權(quán)，大力提升審批服務(wù)效率和質(zhì)量。整合并優(yōu)化不同部門之間行政審批管理的條件和程序，建立縱橫聯(lián)動的協(xié)同管理機制。3.依法規(guī)范權(quán)力的行使本輪深化審批制度改革應(yīng)當特別注重完善群眾參與的監(jiān)督機制，做到審批制度改革的每個環(huán)節(jié)都要向社會公開，接受公眾監(jiān)督；做到讓權(quán)力在陽光下運行，讓每個人都能享受到政務(wù)服務(wù)，并且受到相同法律規(guī)則的約束。具體應(yīng)做到以下兩點：一是堅持依法行政，運用法律規(guī)范權(quán)力的行使和運行，嚴格遵循職權(quán)法定、程序合法、公開透明、法制統(tǒng)一的原則，不省步驟、不缺環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮法治對改革的引導(dǎo)、規(guī)范、促進和保障作用, 逐步建立公開透明、便利高效、程序嚴密、權(quán)責一致的行政審批制度；二是政府部門內(nèi)部要推行行政審批統(tǒng)一、集中辦理制度，推進一個行政機關(guān)的審批事項向一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)集中，負責行政審批的機構(gòu)向行政服務(wù)中心集中，實行并聯(lián)審批和一站式服務(wù)，打造管理規(guī)范、辦事公開、運行高效的綜合政務(wù)服務(wù)體系，全面提高行政效能。4.創(chuàng)造公平有序的市場競爭環(huán)境放權(quán)并不等于不管，而是要轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，突出事中事后監(jiān)管，放與管是相互配合，共同完成政府對社會的監(jiān)管和治理職能的行為。政府在放權(quán)的同時，要著力為市場主體營造公平的競爭環(huán)境，使所有市場主體擁有平等的競爭機會，唯此才能真正讓市場在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，管是新一輪改革中政府部門必須加大力度去做的事情，具體應(yīng)從以下幾方面著手：①完善我國法律制度，確保市場主體享有平等的權(quán)利，并且應(yīng)保障公平公正執(zhí)法和司法，使每個人的權(quán)利得到平等的保護，實現(xiàn)權(quán)利平等、機會平等和規(guī)則平等；②政府在實施市場監(jiān)管過程中，應(yīng)依法公正、公平、公開地實施事中事后監(jiān)管，使市場主體得到平等的對待；③應(yīng)用好法律和信用兩種手段，對違背市場競爭原則和侵害消費者、勞動者合法權(quán)益的市場主體進行重點監(jiān)控，對違法違規(guī)者嚴厲懲處，營造公平競爭的市場環(huán)境。2014年6月，國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》也明確指出要著力建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場監(jiān)管體系，努力形成權(quán)責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監(jiān)管格局。這也是新一輪審批制度改革的重要內(nèi)容。因此，作為政府轉(zhuǎn)變職能的重要措施，審批制度改革的另一目標是要建立完善的市場監(jiān)管體系，創(chuàng)造公平有序的市場競爭環(huán)境。5.打造公共服務(wù)為內(nèi)容的現(xiàn)代政府新一輪改革要在政府與市場關(guān)系重新定位的基礎(chǔ)上，徹底解決政府職能越位、錯位、缺位的問題；要建設(shè)小政府、大社會，逐步從萬能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚�府，讓市場解決經(jīng)濟問題，而政府承擔公共服務(wù)職能，從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)型政府。具體應(yīng)從以下幾方面入手：①承擔經(jīng)濟調(diào)節(jié)（即充分運用政府的行政、經(jīng)濟和法律手段進行宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟穩(wěn)定安全運行），市場監(jiān)管（必要的市場準入和事后監(jiān)管，維護公平的競爭秩序），公共服務(wù)（增加公共產(chǎn)品，保障社會和諧穩(wěn)定）的政府職能，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制；②加快建立起政府調(diào)控機制與社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會參與力量互動的多元化社會治理機制；③進一步培育、發(fā)展和規(guī)范社會組織，通過授權(quán)、委托、招投標等方式,支持社會力量進入市政、文化、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域，引導(dǎo)社會組織參與社會管理，實現(xiàn)政府與非政府組織合作治理的現(xiàn)代社會治理格局。這樣既能有效實現(xiàn)簡政放權(quán)、合作治理，又能使政府從繁瑣的事務(wù)中解脫出來，作好宏觀規(guī)劃和重大決定，切實發(fā)揮應(yīng)有的引領(lǐng)作用，形成現(xiàn)代政府治理機制。三、依法治國新方略與行政審批制度改革十八屆四中全會對依法治國作出了全面系統(tǒng)的部署，提出了一系列旨在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的原則和措施。因此，我們應(yīng)當在依法治國、建設(shè)法治政府的戰(zhàn)略背景下理解行政審批制度改革的意義和內(nèi)涵，將依法治國方略和措施貫徹到審批制度改革中來。（一）依法治國是憲法的基本原則黨的十一屆三中全會以來，我們總結(jié)了正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，將發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制確立為戰(zhàn)略目標。1978年12月，鄧小平在中央工作會議上提出了社會主義法制建設(shè)的基本方針，即有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。之后，經(jīng)過不斷實踐和總結(jié)，黨的十五大報告把依法治國，建設(shè)社會主義法治國家確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家寫入憲法。自此，依法治國不再只是一個重要的政治規(guī)范，而是已上升為重要的憲法規(guī)范。依法治國之所以在20世紀末被提出并寫入憲法，是與我國社會的經(jīng)濟體制改革密切相關(guān)的。計劃經(jīng)濟是權(quán)力經(jīng)濟，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，在我國努力建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的過程中，必然要推行依法治國，主張要通過法律管理社會和經(jīng)濟事務(wù)。計劃經(jīng)濟是通過政府指令來分配資源，組織社會經(jīng)濟活動，是行政權(quán)力主宰的經(jīng)濟。而市場經(jīng)濟是在市場主體的自主決策下，通過市場交易（契約）來分配資源并組織社會經(jīng)濟活動，其在兩個層次上需要依托法律進行治理：其一，社會主體自主從事的經(jīng)濟活動應(yīng)當受法律規(guī)范和調(diào)整，以建立公平有序的社會經(jīng)濟秩序；其二，市場經(jīng)濟仍然需要一定的政府干預(yù)和管理，而政府干預(yù)必須依法進行，不得實施不當、不公正干預(yù)，更不能侵害市場主體的財產(chǎn)權(quán)利和自主權(quán)利。另外，依法治國的社會基礎(chǔ)是民主政治。民主政治的核心是一切權(quán)力屬于人民，反映人民的意志，服務(wù)人民的利益。在現(xiàn)代社會，民主政治主要通過以下方式實現(xiàn)：其一，確保和落實人民的參政權(quán)力。在憲法上賦予人民依照法律通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟文化事業(yè)和管理社會事務(wù)的權(quán)力，并切實保障這些權(quán)力的實現(xiàn)。其二，政府制定的法律和政策應(yīng)始終代表和反映廣大人民的意志，維護社會的整體利益。其三，政府應(yīng)當接受人民的監(jiān)督，政府的行政行為應(yīng)當接受司法審查，從而切實保障公民的各項政治權(quán)利得到實現(xiàn)，保障公民在自由和權(quán)利受到侵害時得到及時公正的救濟。因此，依法治國并不只是要求做到有法可依、有法必依，而是要使法律反映民意、反映社會需求，即要求法律本身要合理、公正，是良法，而不是惡法。（二）十八屆四中全會對依法治國的新部署2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》），明確提出了全面推進依法治國的總目標，作出了一系列關(guān)于全面推進依法治國的新論斷、新部署�！兑婪ㄖ螄鴽Q定》指出，全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這樣的總目標，不僅在理論上有所創(chuàng)新和突破，并且全面、系統(tǒng)、具有可操作性，明確了我國依法治國的戰(zhàn)略部署。其中，五個體系為依法治國保駕護航，三個依法和三個法治構(gòu)成依法治國的基本內(nèi)容，以保障實現(xiàn)總目標。按照十八屆四中全會精神，依法治國的基本要求和目標表現(xiàn)為科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。1.科學(xué)立法法治應(yīng)包括兩重意義：已制定的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律。法治，本質(zhì)是良法之治，這就要求立法機關(guān)應(yīng)科學(xué)立法，并不斷修改完善法律制度，保障法為良法。首先，良法要求立法應(yīng)符合法律的終極精神維護人的尊嚴和權(quán)利。立法的目的是讓每一個人擁有充分的自由和發(fā)展。法律對社會秩序的規(guī)范和維護最終也是維護每一個人的合法權(quán)益。因此，良法要求一切法律和政策應(yīng)當以確認和維護公民的基本政治權(quán)利、保護公民的人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)為基本出發(fā)點，保障公民實現(xiàn)自由和權(quán)利，并且不受非法限制和剝奪。其次，良法要求立法應(yīng)與時俱進，不斷修改完善，以反映社會需求�？萍荚谶M步，社會在發(fā)展，作為調(diào)整社會和治理國家的工具，法律自然也應(yīng)當不斷作出調(diào)整，以反映社會變化和社會需求，從而使法律成為促進社會發(fā)展的良法，而不是阻礙社會發(fā)展的枷鎖。最后，良法還要求立法應(yīng)實現(xiàn)民主立法。良法的制定，不僅要求立法有科學(xué)的論證，遵循法律原理和法律邏輯，使法律規(guī)范本身具有可行性和可操作性，而且還要求民主立法，使公民參與立法。2.嚴格執(zhí)法依法治國貫徹到行政機關(guān)就是要依法行政。行政機關(guān)既是法律的執(zhí)行者，又是社會公共事務(wù)的管理者，依法行政直接關(guān)乎依法治國能否實現(xiàn)。作為執(zhí)法者，行政機關(guān)應(yīng)當嚴格依法行使行政權(quán)力，依法處理行政事務(wù)，公平、公正和有效地執(zhí)行法律；作為社會管理者，行政機關(guān)在貫徹執(zhí)行法律的過程中也會制定和形成具有普遍約束力的行政法規(guī)、規(guī)章等，確保這些行政法規(guī)、規(guī)章符合法律，反映人民意志，維護人民利益，規(guī)范行政行為，減少政府對市場和經(jīng)濟運行的不當干預(yù)等也是依法治國對行政機關(guān)的內(nèi)在要求。行政機關(guān)要依法行政，就應(yīng)當做到以下幾點：①合理合法地制定行政法規(guī)、規(guī)章等；②依法行使行政權(quán)力；③建立行政權(quán)力監(jiān)督機制。3.公正司法司法是維護社會公平正義的最后一道防線，司法公正是實現(xiàn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵。公正是法治的生命線，法治要求法官在進行裁量時嚴格、公平、公正地適用法律，而不受外界權(quán)威的干擾和阻礙，維護社會公平正義。因此，依法治國要求深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，完善訴訟制度，健全公民權(quán)利救濟機制，加強對司法活動的監(jiān)督，落實司法保障作用，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。4.全民守法全民守法是依法治國的基礎(chǔ)和目標。依法治國絕不允許任何人置身于法律制度之外甚至凌駕于法律制度之上，它要求所有人都必須在法律制度內(nèi)依法行事。公民懂法、守法、用法，積極行使權(quán)利和維護權(quán)利是實現(xiàn)依法治國的社會基礎(chǔ)。因此，依法治國要求加強法制宣傳，培養(yǎng)公民法律意識，公民既要依法行使權(quán)利，又要依法履行義務(wù)；既要學(xué)會用法律武器保護自己的合法權(quán)益，又要積極運用監(jiān)督權(quán)對國家機關(guān)進行監(jiān)督。促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是依法治國的總目標�，F(xiàn)代治理體系的基本內(nèi)容就是要特別謹慎地運用命令治理，最大限度地運用規(guī)則治理。規(guī)則治理，即要求政府的一切治理活動都必須依據(jù)事先制定的法律實施。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是對黨的十五大報告提出的依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的進一步深化，表明我國的社會主義法治建設(shè)進入了新的歷史階段。（三）以依法治國新方略統(tǒng)領(lǐng)審批制度改革自依法治國寫入憲法，成為憲法的基本原則后，依法治國就成為指導(dǎo)政府實施管理的基本原則。為在行政機關(guān)落實依法治國原則，推進依法行政，自2004年開始，國務(wù)院在6年時間里發(fā)布了3個綱領(lǐng)性文件，分別是《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）、《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》、《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》。其中，《綱要》提出了依法行政的基本要求和用10年時間建成法治政府的目標。黨的十八屆四中全會通過的《依法治國決定》更是強調(diào)依法行政在依法治國中的作用，明確提出了推進依法行政，加快建設(shè)法治政府的目標和措施，要求各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。為此，各級政府應(yīng)當認真貫徹決定精神，圍繞建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標，開展新一輪的行政體制改革。而審批制度改革應(yīng)當是整個行政體制改革的核心環(huán)節(jié)，甚至應(yīng)當是貫穿整個行政體制改革的紅線。因此，十八屆四中全會對于法治政府的論述，對審批制度改革具有重要意義。按照《依法治國決定》的精神，我們應(yīng)當充分發(fā)揮法治對改革的引導(dǎo)、規(guī)范、促進和保障作用，遵循職權(quán)法定、程序合法、公開透明、法制統(tǒng)一的原則開展包括審批制度改革在內(nèi)的行政體制改革，建設(shè)法治政府。筆者認為，具體應(yīng)從以下幾方面著手：1.權(quán)責法定，推行權(quán)力清單制度《依法治國決定》指出要完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。因此，推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，將成為建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)。所謂的權(quán)力清單，就是對政府及其職能部門所掌握的公共權(quán)力進行全面梳理和界定，明晰權(quán)力和責任，同時將其列表制成清單公之于社會，讓權(quán)力行使公開透明，主動接受社會監(jiān)督。權(quán)力清單是打造有限、有為、有效法治政府的手段，也是政府部門以清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)為核心的自我革命，既能有效規(guī)范權(quán)力的行使，防止出現(xiàn)權(quán)力不作為和越權(quán)行為，提高行政效能，又能將權(quán)力行使過程置于陽光之下，從根本上杜絕權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗等異化現(xiàn)象。為建立權(quán)力清單制度，政府各部門要對其所行使的公共權(quán)力進行全面梳理，將職權(quán)目錄、實施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉并公之于眾。當然，建立權(quán)力清單制度并不只是對行政權(quán)力進行簡單梳理和公布，而是通過這樣的過程依法對權(quán)力邊界進行界定，解決好政府與市場社會之間、政府層級之間、部門之間如何分權(quán)的問題，并以此進行組織體系的再造，實現(xiàn)有效政府治理。因此，權(quán)力清單是之前進行審批制度改革的繼續(xù)和深化，是政府轉(zhuǎn)變職能的必然要求，是建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟的必然選擇，是防止權(quán)力腐敗的根本之策，也是法治政府建設(shè)的新措施。2.權(quán)力規(guī)范，以制度 科技規(guī)范行政權(quán)力行使同立法權(quán)和司法權(quán)相比，行政權(quán)具有直接性、主動性、廣泛性、單方性、擴張性等特點。因此，控制好行政權(quán)力是法治建設(shè)的核心內(nèi)容。筆者認為，應(yīng)當運用制度和科技兩種手段，使行政權(quán)力行使實現(xiàn)規(guī)范化和程序化。規(guī)范行政決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的重點，是法治政府建設(shè)的前端。深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府，迫切需要把政府決策全面納入法治軌道�！兑婪ㄖ螄鴽Q定》明確提出，要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責任人員的法律責任。除建立各項制度規(guī)范權(quán)力行使外，各級政府還應(yīng)當充分利用信息化手段，實現(xiàn)行政管理、行政許可的標準化管理。從規(guī)范權(quán)力的角度，信息化手段具有以下作用：其一，將行政管理權(quán)和行政許可權(quán)的法律程序和法律規(guī)則轉(zhuǎn)化為技術(shù)流程，并通過流程再造和優(yōu)化，完善行政程序和行政規(guī)則；其二，通過信息化手段可以細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，實現(xiàn)行政管理、行政許可的標準化；其三，借助信息平臺還可以實現(xiàn)在線審批監(jiān)管，實現(xiàn)網(wǎng)上辦理、審批和監(jiān)管一體化，提高審批效率，提高便民服務(wù)水平；其四，借助網(wǎng)絡(luò)手段，實現(xiàn)各部門之間執(zhí)法的協(xié)同和信息共享；其五，信息化平臺還有助于全面貫徹政務(wù)公開，公開決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果等情況，讓權(quán)力在陽光下運行。3.權(quán)力監(jiān)督，加強權(quán)力監(jiān)督和問責機制有權(quán)必有責,用權(quán)受監(jiān)督，這是權(quán)力運行的基本規(guī)則。依法治國，首先要求政府要守法，而要讓政府守法，除規(guī)范權(quán)力外，還要監(jiān)督權(quán)力。全面落實依法治國基本方略需要建立健全權(quán)力內(nèi)外監(jiān)督機制，遏制政府的各種脫法行為、失法行為、違法行為。法治監(jiān)督體系分國家和社會兩種體系。國家監(jiān)督分權(quán)力機關(guān)、 行政機關(guān)、 司法機關(guān)三種監(jiān)督；社會監(jiān)督，如社會輿論監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等是國家監(jiān)督的重要來源和重要補充，是人民直接參與國家管理、行使當家做主的權(quán)力的體現(xiàn)。加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，形成嚴密的權(quán)力監(jiān)督體系，唯此才能真正使權(quán)力受到監(jiān)督。在監(jiān)督的同時還要全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責任和責任追究機制。權(quán)力授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯之有責是法治政府的應(yīng)有之義。構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一的行政監(jiān)督問責機制，既是建設(shè)法治政府的必然要求，也是建設(shè)法治政府的根本保障�！兑婪ㄖ螄鴽Q定》明確提出，要完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。
陸月星2015年11月