奏響城市更新強音，建設(shè)引領(lǐng)區(qū)新征程上的現(xiàn)代化高品質(zhì)新城區(qū)

畢桂平
1975年4月生。現(xiàn)任上海市浦東新區(qū)人民政府副區(qū)長、區(qū)政府黨組成員。負責(zé)建設(shè)與交通、規(guī)劃和自然資源、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、綠化和市容、住房、動拆遷、防汛防臺、民防等工作，并負責(zé)分管領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作。

口述：畢桂平
采訪：龍鴻彬 施 雯
整理：龍鴻彬 施 雯
采訪時間：2025年7月18日

城市是現(xiàn)代化的重要載體，是人民群眾高品質(zhì)生活的重要空間。隨著中國特色社會主義進入新時代，在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展接近成熟時期，城市更新這一城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新藍圖應(yīng)運而生。
實施城市更新行動，是貫徹黨的二十大精神，加快轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式的重要舉措。浦東新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述和習(xí)近平總書記考察上海重要講話精神，深刻認(rèn)識實施城市更新對于城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的重大意義，全面踐行人民城市重要理念，始終把人民宜居安居放在首位，勇于挑最重的擔(dān)子，敢于啃最硬的骨頭，全力推進城市更新各項工作。

擔(dān)負國家戰(zhàn)略重大任務(wù)，在城市更新中當(dāng)好排頭兵、先行者

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程加速推進。至2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達60.6%，步入了城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，開始由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從有沒有轉(zhuǎn)向好不好。因此，實施城市更新行動，推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，對于全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、不斷滿足人民日益增長的美好生活需要、走出一條經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新路，具有重要而深遠的意義。
2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次將城市更新作為國家政策提出，標(biāo)志著其正式進入國家戰(zhàn)略層面。黨的十九屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》，明確提出實施城市更新行動，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略高度對進一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署。在2021年全國兩會上，實施城市更新行動首次正式被寫入政府工作報告和十四五規(guī)劃，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容。2021年8月25日，在上海市第十五屆人大常委會第三十四次會議通過的《上海市城市更新條例》中，城市更新以地方性法規(guī)的形式寫在了上海新時代發(fā)展的藍圖上，明確了上海推進城市更新行動的基本原則、管理體制和一般要求。
2022年10月，黨的二十大報告指出：加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。2024年7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革.推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，要建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。2025年7月，中央城市工作會議提出要以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，以推動城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。浦東作為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，在上海城市更新整體布局中占有特殊的地位�！渡虾Ｊ谐鞘懈�新條例》中特別設(shè)置了浦東專章，支持浦東在城市更新機制、模式、管理等方面進行創(chuàng)新探索，其中明確：浦東新區(qū)人民政府可以指定更新統(tǒng)籌主體，統(tǒng)籌開展原成片出讓區(qū)域等建成區(qū)的更新；浦東新區(qū)人民政府編制更新行動計劃時應(yīng)明確強制性和引導(dǎo)性規(guī)劃管控要求；支持浦東新區(qū)探索創(chuàng)新存量產(chǎn)業(yè)用地盤活、低效用地退出機制等一系列創(chuàng)新舉措。在城市更新中充當(dāng)排頭兵、先行者，這是國家戰(zhàn)略賦予浦東的新使命。
2022年9月，浦東在區(qū)層面成立城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全區(qū)城市更新工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（設(shè)在區(qū)建交委），負責(zé)城市更新日常工作，同時設(shè)立區(qū)城市更新事務(wù)中心具體承擔(dān)城市更新行動計劃協(xié)調(diào)落實的任務(wù)，通過上下聯(lián)動、左右協(xié)同，形成了由政府層面主導(dǎo)推進、整合各方力量參與實施的城市更新行動。三年來，各職能部門、各街鎮(zhèn)聚焦能級提升、環(huán)境優(yōu)化和民生需求，規(guī)劃和開展了一系列亮點頻現(xiàn)的城市更新項目。2024年12月，整合設(shè)立全區(qū)重大工程建設(shè)協(xié)調(diào)推進（城市更新）領(lǐng)導(dǎo)小組，將城市更新與重大工程建設(shè)規(guī)劃有機結(jié)合，同步推進功能完善、生態(tài)友好和文化保護。

踐行人民城市重要理念，構(gòu)建人與城市和諧共生的實景圖

習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的講話中指出城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。浦東深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，在推進城市更新過程中，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，深刻把握超大城市發(fā)展規(guī)律，聚焦人民群眾對美好生活的期待，在綜合空間煥新、人居環(huán)境改善、民生福祉提升等諸多方面，交出了滿意答卷。
我們以潤物細無聲的微改造，凝聚成普惠民生的大更新，從一條河道、一片小流域、一個住宅區(qū)、一所公廁著手，著力打造宜居宜業(yè)的品質(zhì)人居環(huán)境。2014年以來，浦東已開展了兩輪城中村改造工作，第一輪城中村改造共完成了15個項目。2022年7月以來，對新一輪改造點位開展底數(shù)排摸、路徑研判，全區(qū)涉及25個街鎮(zhèn)、城中村改造居民總量約6.5萬戶。在全市本輪已認(rèn)定的41個整體改造項目中，浦東已認(rèn)定10個，占總量的24.4%。全區(qū)通過整體改造、規(guī)劃拔點、整治提升多措并舉，截至2024年底完成城中村改造2.8萬戶（其中中心城區(qū)街道范圍內(nèi)城中村點位改造已于2023年全面完成），完成不成套職工住宅改造2142戶，進度均已過40%。2017年起，浦東啟動繽紛社區(qū)建設(shè)，由區(qū)政府牽頭，從陸家嘴、濰坊、塘橋、洋涇、花木5個試點街道開始并逐步覆蓋全部36個街鎮(zhèn)，聚焦與居民生活密切相關(guān)的各類公共要素進行微更新，顯著提升了社區(qū)的景觀和功能，現(xiàn)完成項目數(shù)已近600個。
我們積極推進精品城區(qū)、現(xiàn)代城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村三個圈層總體布局，聚焦精、優(yōu)、美目標(biāo)，全力打造兼具時尚氣質(zhì)、產(chǎn)業(yè)活力、文化氣息和生活煙火氣的現(xiàn)代城市樣板社區(qū)。推進15分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)，通過散點條線更新提升區(qū)域系統(tǒng)實踐，將居住、就業(yè)、社會保障等各類民生服務(wù)納入居村社區(qū)服務(wù)機構(gòu)，并逐步推動15分鐘社區(qū)生活圈深度融入現(xiàn)代化城區(qū)建設(shè)，引入數(shù)字賦能，實現(xiàn)了宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)、宜養(yǎng)的五宜社區(qū)目標(biāo)。堅持以一流黨建引領(lǐng)一流基層治理，整合各方資源，在推動街區(qū)煥新過程中提升基層治理效能，建立起包括區(qū)和街鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，公益組織、專業(yè)規(guī)劃師、廣大志愿者和熱心居民共同參與的社區(qū)治理新范式，涌現(xiàn)出煙火塘橋、梅園精品城區(qū)、上鋼社區(qū)嵌入式民生服務(wù)等一批成功樣板。
我們始終踐行綠水青山就是金山銀山理念，錨定2035年美麗浦東建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，奮力打造人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化浦東樣板。自2015年起，浦東就率先開展黃浦江東岸貫通工程，將徐浦大橋至楊浦大橋45千米的濱江岸線打造成一條集生態(tài)觀光、運動休閑和文化共享于一體的黃金通道，體現(xiàn)了新發(fā)展理念，實現(xiàn)了讓黃浦江東岸成為每個浦東人家后花園的目標(biāo)。2024年實現(xiàn)12.5千米陸家嘴水環(huán)的貫通，2025年啟動實施22.3千米的世博水環(huán)，同時推進35.3千米的張江水環(huán)建設(shè)。在20182023年全市開展的兩輪美麗街區(qū)建設(shè)工作中，浦東完成了109個市級美麗街區(qū)項目，共計投入資金約20.38億元。20242026年實施第三輪建設(shè)，計劃再建設(shè)美麗街區(qū)31個，投入資金5.6億元。十四五期間，浦東充分利用城區(qū)各種微綠地、邊角地，全力推進口袋公園建設(shè)，計劃篩選50余塊直管公共綠地、30塊街鎮(zhèn)公共綠地新建或改造為口袋公園。20212024年，已建成口袋公園69座，分布全區(qū)23個街鎮(zhèn)，總面積達38萬平方米，初步形成300米見綠、500米見園的綠色生活圈。2025年，計劃建設(shè)口袋公園20座，至十四五末，全區(qū)計劃實現(xiàn)口袋公園街鎮(zhèn)全覆蓋。

堅持產(chǎn)城融合發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)城市更新與經(jīng)濟發(fā)展雙向賦能

產(chǎn)業(yè)與城市是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的兩大基礎(chǔ)，浦東在推進城市更新過程中，牢牢把握寓產(chǎn)于城、以城促產(chǎn)的融合發(fā)展戰(zhàn)略，著力推動產(chǎn)業(yè)能級提升，激發(fā)商業(yè)商務(wù)活力，推動建設(shè)產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居的現(xiàn)代化新城區(qū)，實現(xiàn)城市形態(tài)設(shè)施更新與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的雙向賦能、融合共贏。
我們堅持規(guī)劃先行，由區(qū)科經(jīng)委牽頭，推動各個園區(qū)進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃研究和編制，形成5個國家級、4個市級、15個市級以下園區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并由各個責(zé)任主體制定了2733幅土地特定方案。利用浦東地方立法權(quán)的優(yōu)勢，圍繞推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和存量產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效，制定管理措施并開展土地利用績效評估，撥付專項資金支持。自2022年起，先后有金光·數(shù)創(chuàng)園、養(yǎng)和堂中藥服務(wù)產(chǎn)業(yè)基地、密爾克衛(wèi)智慧供應(yīng)鏈中心等38個存量產(chǎn)業(yè)用地提質(zhì)增效項目實施（2022年7個、2023年18個、2024年13個），固定資產(chǎn)投資約1424.15億元；29個市級智造空間優(yōu)質(zhì)項目，包括國力智能基地等17個存量更新項目選址落地；北蔡·第六元素未來空間作為新區(qū)首個集資平臺園區(qū)摘地新建產(chǎn)業(yè)項目，已有多家企業(yè)簽約入駐。像金橋、康橋等這些建設(shè)年代較早的重點園區(qū)，也正在城市更新的浪潮中迎來產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的蛻變轉(zhuǎn)型。同時，以創(chuàng)新藥基地、臨空產(chǎn)業(yè)園等為首批試點，改造產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套，推進功能均衡布局。
我們堅持科技賦能，可持續(xù)驅(qū)動城市的全面煥新與活力重生，實現(xiàn)向數(shù)智時代大步邁進。世博文化公園通過溫室花園雙子山等高科技標(biāo)志性景觀，打造集文化、休閑、生態(tài)于一體的城市客廳；三林楔形綠地項目通過70%生態(tài)綠地 30%開發(fā)的平衡模式，實現(xiàn)了生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展的雙贏；在新場鎮(zhèn)城中村改造項目中，開新數(shù)智系統(tǒng)首次應(yīng)用，為精準(zhǔn)實施簽約工作注入數(shù)字動力……科技創(chuàng)新與人文底蘊的交響已成為城市更新的主旋律，數(shù)字底座 綠色基建的矩陣已然構(gòu)建。
我們堅持挖掘潛在商機、再造消費錨點，實現(xiàn)以更新改造推動提升區(qū)域綜合實力。浦東有一批在開發(fā)開放早期建成、承載著一代奮斗者記憶的地標(biāo)，需要借助城市更新的東風(fēng)再次揚帆啟航，實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型。例如，張江傳奇廣場作為當(dāng)時張江高科技園區(qū)最早的商業(yè)綜合體，在更新改造中規(guī)劃為總面積達27萬平方米，融合商業(yè)、交通、辦公、文體等多元化功能的樞紐型文體商業(yè)綜合體，張江也因此成為上海首個開展成片城市更新的高科技產(chǎn)業(yè)區(qū)。如位于金橋城市副中心的EKA·天地商業(yè)街區(qū)，由曾經(jīng)的工業(yè)遺存華麗變身為都市人文美學(xué)街區(qū)，集消費休閑、文化藝術(shù)、生活美學(xué)、設(shè)計展覽、數(shù)字媒體等功能于一體，實現(xiàn)了城市更新與完善公共服務(wù)等社會功能的完美結(jié)合，日均吸引數(shù)萬人次客流來此消費、觀光，成為金橋地區(qū)的一張網(wǎng)紅名片。老港的浦東紅窯，從曾經(jīng)城市建設(shè)快速發(fā)展中的磚瓦廠商，到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后逐漸失去優(yōu)勢停產(chǎn)，再到巧妙融合餐飲美食、露營休閑、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等多種元素的嶄新商業(yè)綜合體……這些成功案例啟示我們，城市更新是聚焦新時代、新需求而進行的一次產(chǎn)業(yè)、科技與商業(yè)的迭代與融合。

堅守城市發(fā)展根脈魂魄，在城市歷史記憶中融入時代元素

浦東積極貫徹落實中共上海市委關(guān)于建設(shè)新時代人民城市的意見、《上海市城市更新條例》中關(guān)于筑牢城市的根和魂，著力打造具有紅色基因、海派魅力、江南風(fēng)韻的社會主義國際文化大都市有關(guān)精神，將歷史文脈傳承和歷史風(fēng)貌保護作為實施城市更新的重要著力點，按照在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護的原則，推進歷史文化風(fēng)貌區(qū)、歷史風(fēng)貌保護街坊的項目實施和改造。
我們始終堅持在保留城市歷史記憶與文化特色的同時融入現(xiàn)代元素、國際視野，以實現(xiàn)城市功能的重塑和升級。浦東有3個國家級歷史文化名鎮(zhèn)、7片市政府劃定的歷史文化風(fēng)貌區(qū)、7個歷史風(fēng)貌保護街坊和3條歷史風(fēng)貌保護道路。其中，新場鎮(zhèn)通過改造基礎(chǔ)設(shè)施、修繕歷史建筑、收儲空間資源等方式，讓古鎮(zhèn)煥發(fā)生機，打造了鑼鼓書、浦東派琵琶等國家級非遺項目傳習(xí)基地和新場歷史文化陳列館等小而美的專業(yè)文化場館，形成四庫書房印象大理第一樓茶園院士之家等一批特色文化空間。川沙新鎮(zhèn)以插花式整治修繕等方式，對開發(fā)主體收購、收儲的資源進行保護修繕，并結(jié)合文化設(shè)施、文創(chuàng)功能等進行統(tǒng)籌布局和運營，在改造舊式里弄房屋基礎(chǔ)上，打造了黃炎培故居（內(nèi)史第）、川沙營造館、中市街舊城改造等一批特色文化項目。高橋鎮(zhèn)堅持以用促保，通過一房一檔的精細規(guī)劃，因地制宜打造文化地標(biāo)，打造了清溪黨群服務(wù)站、錢慧安紀(jì)念館、葉辛高橋書房、高橋絨繡館、徐建融藝術(shù)史學(xué)館、仰賢堂、太極拳館、高橋人家陳列館、三峽石圖館9個公益文化展館，完成了仰賢堂（高橋歷史文化陳列館）展陳升級并煥新開館，形成非遺傳承和傳統(tǒng)文化的傳播根據(jù)地。張江柵風(fēng)貌保護街坊在更新改造中，保留了其中精華的歷史環(huán)境與肌理格局，如部分古建筑、古橋、古街巷等，彰顯張江老街小橋流水的風(fēng)韻。
我們通過打造先進的文化產(chǎn)業(yè)鏈和提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)，吸引市場主體集聚和人才樂業(yè)定居，加速推動浦東與世界的文化交融。位于上海自貿(mào)試驗區(qū)外高橋保稅區(qū)的上海國際文物藝術(shù)品保稅服務(wù)中心，成功打造了千億級規(guī)模的國際藝術(shù)品展示、拍賣、倉儲、轉(zhuǎn)運和文創(chuàng)運營樞紐，成為上海市十三五規(guī)劃中服務(wù)文化領(lǐng)域擴大開放國家戰(zhàn)略和城市發(fā)展的標(biāo)桿性項目。而張江國創(chuàng)中心在二期項目建設(shè)中凸顯科創(chuàng)人文共生理念，構(gòu)建一體（以集成電路產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)）三翼（聚焦智能制造、人工智能、文化創(chuàng)意等前沿領(lǐng)域）多點（引入貿(mào)易、咨詢、金融、物流等2.5產(chǎn)業(yè)）配套的產(chǎn)業(yè)布局，在公共空間設(shè)計上大膽創(chuàng)新，打造了張江科學(xué)城書房張江科學(xué)城展廳等重要的文化和社交載體，促進來自各地、各國科學(xué)精英之間的交流與合作，甚至成為全國高科技產(chǎn)品的重要展示交易地。
面對現(xiàn)代城市尤其是特大超大型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，城市更新工作任重道遠。2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，明確了轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，大力實施城市更新，促進城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市的總體要求，提出了到2030年城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活空間的發(fā)展目標(biāo)。2025年召開的中央城市工作會議為城市更新工作進一步指明了方向，在新一輪城市更新進入加速期之時，浦東將深刻把握建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)要求，自覺踐行以人民為中心的發(fā)展思想，更加堅定地承載引領(lǐng)區(qū)建設(shè)的使命擔(dān)當(dāng)，進一步完善城市總體規(guī)劃布局，推動產(chǎn)業(yè)升級和業(yè)態(tài)煥新，激發(fā)新質(zhì)生產(chǎn)力潛能，打造高品質(zhì)職住空間，提升人民生活幸福指數(shù)，凝聚起各方資源與力量，續(xù)寫更輝煌的城市更新華章，為將上海建設(shè)成為更加開放包容、更富創(chuàng)新活力、更顯人文關(guān)懷、更具時代魅力、更有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市作出應(yīng)有貢獻。