憲法政治：開萬世太平之路


　　——中國共產(chǎn)黨如何走出歷史周期率


　　王振民


　　(清華大學法學院院長)


　　問題的提出：如何破解關于歷史周期率的千古難題


　　古往今來，在人類發(fā)展的歷史長河中，任何一個政權(quán)成立以后，不管封建皇帝或者資產(chǎn)階級政府，或者社會主義政權(quán)都想“萬歲”，都希望能夠長期乃至永遠屹立不倒。這是法政哲學上的“哥德巴赫猜想”：人類有無可能創(chuàng)造出一種堅固的政體，確�！敖�山永固，萬世不易”呢?


　　早在新中國成立之前，這個問題同樣尖銳地擺在中國共產(chǎn)黨面前。很多人都熟知1945年黃炎培與毛澤東在延安關于歷史周期率的那個著名對話。黃炎培先生說：我生六十多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂其興也勃焉，其亡也忽焉，一人，一家，一團體，一地方，乃至一國，不少單位都沒有能跳出這周期率的支配力。大凡初時聚精會神，沒有一事不用心，沒有一人不賣力，也許那時艱難困苦，只有從萬死中覓取一生。既而環(huán)境漸漸好轉(zhuǎn)了，精神也就漸漸放下了。有的因為歷史長久，自然地惰性發(fā)作，由少數(shù)演為多數(shù)，到風氣養(yǎng)成，雖有大力，無法扭轉(zhuǎn)，并且無法補救。也有為了區(qū)域一步步擴大了，它的擴大，有的出于自然發(fā)展，有的為功業(yè)欲所驅(qū)使，強求發(fā)展，到干部人才漸見竭蹶，艱于應付的時候，環(huán)境倒越加復雜起來了，控制力不免趨于薄弱了。一部歷史，“政怠宦成”的也有，“人亡政息”的也有，“求榮屈辱”的也有�？傊疀]有能跳出這周期率。中共諸君從過去到現(xiàn)在，我略略了解的了，就是希望找出一條新路，來跳出這周期率的支配。


　　黃炎培先生十分好奇中國共產(chǎn)黨如何面對、回答、解決這一千古難題。毛澤東聽后，胸有成竹地答道：我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。參見金沖及：《毛澤東傳》（下），北京：中央文獻出版社1996年版，第719—720頁。


　　至少從那個時候開始，中國共產(chǎn)黨及其每代領導集體就一直在思考、探索這一重大命題：如何創(chuàng)造一個能夠跳出歷史周期率支配的政體，實現(xiàn)黨的長期執(zhí)政和國家的長治久安。


　　2004年，黨的十六屆四中全會再次尖銳提出：“無產(chǎn)階級政黨奪取政權(quán)不容易，執(zhí)掌好政權(quán)尤其是長期執(zhí)掌好政權(quán)更不容易。黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強憂患意識，深刻汲取世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗教訓，更加自覺地加強執(zhí)政能力建設，始終為人民執(zhí)好政、掌好權(quán)。”《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，2004年9月19日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議。提高執(zhí)政能力，可以解決一時一事的問題，但是要跳出歷史周期率的支配，徹底解決長期執(zhí)政和長治久安的問題，還必須從制度和體制入手。


　　從古到今，從1945年到現(xiàn)在，這個命題被不斷反復提出來。但是正確的答案到底在哪里?考察古今中外的歷史經(jīng)驗教訓，經(jīng)過政治的、經(jīng)濟的等多角度研究分析，可以得出一個結(jié)論：只有勵行法治，切實確立憲法政治，亦即憲政，才有可能真正跳出歷史周期率的支配，徹底解決黨長期執(zhí)政和國家長治久安的制度和體制問題。


　　憲政、法治的意義比民主更根本


　　所謂憲法政治，就是建立在憲法基礎之上的政治，可以簡稱為“憲政”或者“憲治”。本文中“憲法政治”與“憲政”同時使用，表達的是同樣的含義。不管說法如何，憲法政治或者說“憲政”是有特定含義的。筆者在2009年發(fā)表的《關于民主憲政關系的再思考》一文中王振民：《關于民主憲政關系的再思考》，載《中國法學》，2009年第5期。下文也有引用這篇文章的一些論述，不再一一注明。，論述了憲政的三大關切：第一，任何政府、任何領導人不管其是否民選，無論如何產(chǎn)生政府由誰產(chǎn)生，如何產(chǎn)生，代表誰，為了誰，這是國體問題。憲政其實主要是政體問題。，都要接受憲法和法律的約束，接受制約監(jiān)督，不能濫用權(quán)力，不能腐敗，即實行“法律之治”，把權(quán)力放到法律的籠子里邊去。即使是民選政府，其行為也要受嚴格的監(jiān)督和制約。人們對民選政府往往過分信任，很容易無限授權(quán)，而且拒絕任何外在監(jiān)督制約，這使得如何監(jiān)管民選政府，保證其不腐敗、不濫權(quán)，防止民選政府蛻變?yōu)槌�越憲法法律之外的無限政府，也就成為憲政的首要關切。


　　第二，憲政不僅要求政府權(quán)力必須是有限的，而且還要求國家權(quán)力的配置必須科學合理，協(xié)調(diào)高效。國家各種權(quán)力如何配置，國家機構(gòu)如何設置以及相互之間應該是什么樣的關系，這些都應是科學問題。任何一個國家，都一定有一個最適合這個國家的歷史、國情、民情、自然條件、地理和經(jīng)濟狀況的政治體制，憲法學家的任務是發(fā)現(xiàn)這個最適合的體制。治國是一門科學，政治應該成為科學。盡管人類的政治往往是不科學的，但是對科學精神的追求不應該放棄。這也許就是為什么我們一直把關于政治的學問叫做“政治科學”(Political Science)的原因，表達了人類對政治科學、政治理性美好的期待。同樣，“搞憲法是搞科學”毛澤東：《關于中華人民共和國憲法草案》(1954年6月14日)，見王培英編：《中國憲法文獻通編》(修訂版)，北京：中國民主法制出版社2007年版，第253頁。。可見，憲政除了強調(diào)“法律之治”外，還要求必須是科學的政治，是“科學之治”。概括來講，憲政就是“法律之治”和“科學之治”的結(jié)合。


　　第三，盡管人民不一定直接參與政府的產(chǎn)生，但國家必須要保障基本人權(quán)，給予人民一定程度的自由和基本權(quán)利。


　　憲政最初是在英國產(chǎn)生的。1215年，英國就制定了《自由大憲章》，被一些學者視為英國和西方憲政的起源。嚴格而言，今天英國憲政體制是1688—1689年“光榮革命”后確立的君主立憲體制。這在后文中還有論述。當時主要目的不是為了民主，讓人民來選舉國王及其政府，而是為了限制約束國王及其政府的權(quán)力。因而，憲政先于民主而產(chǎn)生。嚴格來講，可以說，一直到今天，英國還沒有實現(xiàn)完全民主，國家元首不由民選，政府首腦也非選民直接選舉產(chǎn)生，但是憲政早已確立，法治政府早已形成，人權(quán)得到了尊重和保障。


　　從歷史上看，專制政府固然容易濫用權(quán)力，但是民主政府也可能濫用權(quán)力。民選政府及其領導人可能攜民意自重，藐視法律，其邏輯是，法律無非是人民代表(議員)的創(chuàng)造物，而民選政府則是人民自己直接“親生”的。是法律高，還是民選領導人更高?當然是人民直接選舉產(chǎn)生的民選領導人比人民間接通過自己的代表制定的法律更具有權(quán)威。因此，民主政府可能會為所欲為，如果沒有強有力外在的法律監(jiān)管，民選政府及其領導人就可能凌駕于法律之上，走向腐敗和專制。從這個意義上說，憲政關注民主，但更加重視對民主政府的監(jiān)督，強調(diào)用制度來約束民主政府及其領導人。


　　這就是憲政的哲學基礎和基本邏輯。盡管任何政治體制都需要由人來操作，操作者個人的素質(zhì)、能力和品行當然與政治產(chǎn)品質(zhì)量的高低有關系，但憲政更加關心的是，政治權(quán)力是否受到應有的監(jiān)督約束，整個政治體制的設計是否科學合理。無論多好的選舉制度都無法保證選出的人一定是最好、最合適的德才兼?zhèn)渲�人。憲政的功能就在于，即便出現(xiàn)這種情況也不用擔心，無論什么樣的人當政，都不可逾越憲法和法律劃定的權(quán)力界限，都要按照法定版本演出。憲政的眼睛是被蒙上的，無論誰在權(quán)力的位置上，無論你是否民選，憲法法律都要監(jiān)督你，約束你，讓你不能為所欲為。


　　最理想的政體當然是既有憲政和法治，又有民主，這樣的體制最堅固，抗震性最強，也就最長久;其次是只有憲政和法治，較少民主;再次是只有民主而沒有憲政和法治;最糟糕的是，既沒有民主，也沒有憲政和法治。也就是說，一個國家的民主可以有瑕疵，有“赤字”，不完美，但不能沒有憲政和法治，不能有“憲政赤字”和“法治赤字”。憲政、法治的缺失比民主缺失的后果嚴重得多。


　　憲法和憲法學應該關注民主，追求民主，但是不應把憲法、憲政與民主這些概念混淆在一起。政治學要深究權(quán)力是從哪里來的，關注民主問題，憲法學當然也要關心權(quán)力是神授、君授或民授，關心民主本源問題，但其主要使命是研究監(jiān)督制約權(quán)力的技術(shù)方法、權(quán)力的科學配置和人權(quán)的保障，應該是研究權(quán)力和權(quán)利的學問，是權(quán)力科學配置之學、權(quán)力監(jiān)督之學和人權(quán)保障之學。憲法學與政治學應該分工合作，而非都去研究民主，而忽視研究如何監(jiān)督權(quán)力、規(guī)范民主。


　　民主是國家長治久安的必要條件，但是并非唯一、充分條件，民主只有與法治相結(jié)合，實行憲法政治，勵行憲政，才是跳出歷史周期率支配、真正實現(xiàn)政權(quán)“萬歲”的必由之路。主要原因有四。一是通過憲政建設，把權(quán)力牢牢約束在憲法法律范圍之內(nèi)，并為權(quán)力運行提供明確規(guī)則，避免權(quán)力成為脫韁野馬，害人害己，導致政權(quán)自我解體。二是通過憲政建設，人民可以通過憲法規(guī)定的方式方法更換政府，無需訴諸暴力，實現(xiàn)了最高權(quán)力更替的制度化、法律化，政權(quán)可以自我更替、修復、完善，實現(xiàn)自我更新、永葆活力的目的。2011年7月1日，胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨成立九十周年大會上的講話中，總結(jié)30多年來政治體制改革取得的成就，指出：“我們廢除了實際上存在的領導干部職務終身制，確保了國家政權(quán)機關和領導人員有序更替。”英國是在1701年制定《王位繼承法》以后，美國是在1789年憲法生效、正式立國之初，就先后完成了這一歷史性任務。三是憲政保障基本人權(quán)。在憲政體制下，國家尊重保障基本人權(quán)，人民有充分的權(quán)利和自由，人民與政府形成健康和諧的互動關系。四是憲政為一切紛爭提供了法定解決的渠道和方法，杜絕了私人暴力、自力救濟。從歷史上看，政權(quán)滅亡最主要的原因是內(nèi)戰(zhàn)。而爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)的主要原因是因為各種各樣的矛盾糾紛長期無法得到公平合理的解決，最后釀成了內(nèi)亂內(nèi)戰(zhàn)。之所以這些矛盾糾紛無法得到公平合理的解決，是因為這個國家根本沒有法律，到處無法無天，或者有法律但是法律本身不公平，或者法律公平但是沒有辦法得到很好實施，人民只能自力救濟，暴力頻發(fā)就不可避免。因此，必須建立一套公平合理的憲法法律制度和機制，把各種各樣的矛盾糾紛包括政治性糾紛，都納入到法律軌道上解決，這樣才可能實現(xiàn)江山永固，政權(quán)永續(xù)。