前言

本書主要是在2017年度中國法學會資助的農地規(guī)模經營的發(fā)展邏輯與制度建構研究以三權分置為基礎［編號：CLS（2017）C10］課題研究報告基礎上完成的，該課題已于2018年以優(yōu)秀項目成果順利結項。農地規(guī)模經營的制度化探索離不開城鎮(zhèn)化這個大背景，因此，本書中關于城鄉(xiāng)一體化建設、一二三產業(yè)融合發(fā)展部分的內容與研究框架來自國家社會科學基金項目城市治理委員會運行機制研究（編號：17BFX040）的階段性研究成果和基礎性資料。2019年筆者又參加了陜西省高級人民法院申報的最高人民法院重大司法課題農村承包地三權分置背景下相關法律適用及審判執(zhí)行工作機制（編號：ZGFYZDKT 20190603），在《土地管理法》和《農村土地承包法》修改后進行了實踐調研并對廣東省2020年517個農村土地糾紛案件判決進行了分析，調整了原報告中的部分內容。本書是在主持和參加這三個課題研究基礎上撰寫完成的。
2015年筆者在榆林市中級人民法院行政庭掛職期間，當時的庭長崔利平深感土地案件的復雜性和審判工作梳理法律依據的困難，提議能否整理出土地權屬糾紛處理的明確依據又不脫離政府工作的實際，為法官提供幫助。這一提議經過多次討論，之后聯(lián)合在榆林市人民政府法制辦公室工作、在土地實務方面經驗豐富的王靜同志，大家共同編撰了《集體土地確權政策邏輯與工作規(guī)程》《集體土地確權規(guī)則與實務指引》《集體土地確權法律、法規(guī)與技術規(guī)范匯編》三本書。按照計劃，還準備專門針對榆林市的實際撰寫《集體土地確權工作研究：以榆林市為例的個案分析》，并展開實地調查，但基于種種原因該書的撰寫工作被擱置了。盡管當時是基于工作需要大家共同完成了上述工作，但每看到實踐中土地確權工作、土地審判工作的各種成本，仍常常于不自覺中冒出確權之后怎么辦，這類問題困擾著自己。
感謝中國法學會的選題和支持，使我們有機會繼續(xù)以一種現(xiàn)實關注的心態(tài)投入農地規(guī)模經營研究。作為課題組成員，崔利平院長和王靜處長按照課題設計和分工，還是與過去一起工作時一樣參與到本課題的研究中，他們的坦誠與行事風格，總是令人感動和愉快。課題組另一成員王丹紅副教授長期關注中國的土地問題，她對土地制度研究的熱忱、投入和嚴謹態(tài)度，是減少本項研究出現(xiàn)失誤的保障，尤其在對農地經營保障法立法建議方案的審校方面傾注了大量的精力與熱忱。
在執(zhí)筆撰寫本書的過程中，我指導的碩士研究生劉繼忠、白楊、熊政一、馬麗培、王坤和王帥做了大量的輔助性工作，尤其在后期撰寫期間基本與我同步工作，每天無論早晚都堅持完成當天的資料收集與分析任務。每次看到他們工作到午夜并通過微信傳過來的工作成果、看到他們一天天在研究工作中的提升與成長，是我一天中最為欣慰的時候。農地規(guī)模經營、農業(yè)服務規(guī)�；�的制度性研究，需要更多的人關注與投入。針對這一重大主題，我因能力所限，目前所做的工作主要是梳理性的，理論的架構明顯不足，所以完成的內容多傾向于實務層面，很多重要的理論解構幾乎沒有展開。
在梳理和分析三權分置政策發(fā)展過程的基礎上，本書圍繞農地規(guī)模經營的制度要素從如下六個方面展開：
第一，事實的邏輯：選擇農地規(guī)模經營的社會和制度動因分析。通過把集體土地權利結構放置于社會結構中進行考察的方法，建構集體土地權利結構的社會嵌入模型，確定集體土地各種權利在社會中的延展方向，以探尋農地規(guī)模經營的社會動因、目前面臨的問題及其形成的社會張力。在此基礎上，分析集體土地所有權主體、土地承包經營權主體和土地經營主體變化帶來的各種問題；分析三種集體土地權利內容與形式的變化對農地規(guī)模經營造成的影響，并比對集體土地法定權利體系、學術界的各種爭論觀點和實踐中對集體土地權利的豐富分解方式，為未來農地經營立法奠定經驗分析基礎。最后確定本書城鄉(xiāng)一體化視野中農地規(guī)模經營與農業(yè)規(guī)模經營的研究視角，即在制度探索方面需把農地規(guī)模經營放置于城鄉(xiāng)要素及其流通方式升級的層面上展開觀察和研究。
第二，政策的邏輯：從兩權分置到三權分置的集體土地政策供給分析。研究目的是厘清改革開放以來我國農村土地制度的變化線索和制度供給情況，確定農地經營制度建構的基本方向。為此，本部分通過對兩權分置制度框架進行總體評述、對三權分置改革方案漸進形成過程中的政策按照時間順序進行梳理，確定農地規(guī)模經營的制度化動力和實踐發(fā)展所形成的制度需求。
第三，制度性探索：農地規(guī)模經營探索中的制度要素與架構分析。本部分著力于分析、總結各地在農地規(guī)模經營方面積累的制度性經驗，采用的研究方法是分析81份關于集體土地經營權流轉與農地規(guī)模經營的規(guī)范性文件和工作文件，以從中提取具有共性的經驗，并與中央近些年在該領域的總體部署進行比較，使用同類合并的方式提煉形成農地規(guī)模經營制度建設工具庫。具體主要提煉了如下工具庫：農村土地流轉組織設置工具庫、地方集體土地經營權流轉方式工具庫、地方農地規(guī)模經營主體類型表、地方扶持農地規(guī)模經營主體的政策工具庫、各地土地流轉農民保障政策工具庫等。通過上述的政策梳理，發(fā)現(xiàn)目前形成的農地規(guī)模經營政策和制度尚存在失衡問題，亟待從制度上進一步完善。
第四，制度核心內容：三權分置基礎上農地規(guī)模經營的制度架構分析。本部分抓住土地就是土地，并不存在分散與集中的問題，是設置于土地上的權利過于分散導致了經營與管理的分散這一客觀問題，結合目前的制度失衡的領域，重點分析農地規(guī)模經營制度建設的三大基礎問題（政府責任、農民保障與所有權實現(xiàn)）、集體土地的法定類型、農地經營主體的結構狀況和農地規(guī)模經營的行為模式等制度建構中的重大核心問題。尤其在農地規(guī)模經營的行為模式方面，本書認為需從權利分配 要素組合 協(xié)同經營的農地規(guī)模經營行為和全產業(yè)鏈的農業(yè)服務規(guī)模化行為兩個層面審視和建構農地規(guī)模經營制度，以實現(xiàn)社會結構中延展的農業(yè)產業(yè)鏈利益共享來彌補農業(yè)生產環(huán)節(jié)的利潤不足，解決農業(yè)發(fā)展的動力不足、要素流失等問題。農業(yè)服務規(guī)模化是解決全產業(yè)鏈利益共享的關鍵方式。
第五，產業(yè)整體探索：整體產業(yè)環(huán)節(jié)中的農業(yè)與農地規(guī)模經營。四十余年來，我國在農地規(guī)�；�經營基礎上同時探索了各種層次的農業(yè)產業(yè)經營模式，在此過程中建設了各種綜合經營與發(fā)展載體。經過持續(xù)積累，目前已逐漸進入一二三產業(yè)融合、城鄉(xiāng)要素共享、全面市場化嵌入、社會結構性調整的階段。本部分梳理分析了14類農業(yè)產業(yè)綜合經營與發(fā)展載體，并進一步分析其核心功能是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流通與共享，基本實現(xiàn)方式是深度市場化并與社會結構變遷相融合，這是制度供給和制度探索的更大平臺，同時也是需要關注的領域，涉及農地規(guī)模經營如何嵌入市場機制與社會結構這類根本性問題。
第六，制度建議：農地經營保障法立法建議方案。基于農地依法承包后還需對農地經營立法的總體判斷，本部分使用本書的各項研究結論，草擬農地經營保障立法建議方案，作為本研究的制度建設建議方案。
為便于學術交流與提供實務參考，本書把分析的過程性資料作為附錄，避免報告正文過于拖沓，歡迎讀者查閱。