緒論
針對弱勢群體的社會救助活動在中世紀歐洲普遍出現(xiàn)，這段時間的各種濟貧救助活動為歐洲的社會保障制度提供了一個物質(zhì)與法理的基礎(chǔ)。當然，這樣的基礎(chǔ)是遠遠無法與現(xiàn)代的社會保障制度相提并論的，畢竟處于一種大致自給自足的農(nóng)業(yè)社會，其提供的援助不可能超越時代的局限。所以，這一時期的歐洲主要依靠各類社會組織提供資源幫助窮人，國家政府的角色并不突出，很難看出數(shù)百年之后正是這一區(qū)域成為今天福利國家制度的發(fā)源地。因此，本書所關(guān)注的時間段，也就是從中世紀到現(xiàn)代，尤其是工業(yè)革命爆發(fā)之后的歷史時期，歐洲各國的社會保障機制究竟發(fā)生了怎樣的變化，這些變化又反過來對社會形成了什么影響。其發(fā)展變化的脈絡(luò)值得我們加以詳細梳理。
由國家主導(dǎo)的社會保障機制，正是在這個時間段內(nèi)于歐洲各國初步建立。到20世紀初之前，各國或早或晚地在社會政策方面都出現(xiàn)了一種統(tǒng)一的趨勢，即由國家出面統(tǒng)一地保障民眾一些基本生存權(quán)利。在德國，以普魯士為主導(dǎo)力量的民族統(tǒng)一運動完成之后，率先推出一系列勞工政策和社會保險立法，表現(xiàn)為19世紀80年代的三大法案，《醫(yī)療保險法》《工傷事故保險法》《老齡及殘疾保險法》。這三大社會保險立法幾乎涵蓋全國所有工業(yè)人口，且具有強制性的特征，最早也最徹底地確立了國家在社會保障領(lǐng)域應(yīng)承擔的責(zé)任，在此后成為各國的榜樣。在英國，早在近代早期的都鐸時期，政府就通過了統(tǒng)一的濟貧立法，確立了由地方教區(qū)負責(zé)本地貧民救濟的管理體系。在持續(xù)運行了200余年之后，由于工業(yè)革命導(dǎo)致經(jīng)濟與社會劇變，為了應(yīng)對愈發(fā)沉重的濟貧壓力，1834年《濟貧法（修正案）》推出，由中央設(shè)置濟貧法管理局管理地方教區(qū)的濟貧實踐，將地方當局分散承擔的任務(wù)收歸中央調(diào)配，并逐漸確立了統(tǒng)一規(guī)范的治理體系。在法國，大革命確立的平等、博愛等人權(quán)理念推動著國家主導(dǎo)社會保障制度的實踐啟動，但19世紀政治局勢的動蕩阻礙了中央統(tǒng)管體系的形成，社會福利事業(yè)重新回到教會組織和地方政府管理的分散狀態(tài)。盡管如此，工業(yè)革命發(fā)展帶來的法國工人階級對自身權(quán)益訴求的增長，不斷推動中央政府介入福利領(lǐng)域。在第三共和國時期，雖然并不全面且晚于英、德，但建立在公共財政支出基礎(chǔ)之上的適用于全民的公共救濟體制依然得以建立，如醫(yī)療救濟（1893年）、兒童救濟（1904年）、老年救濟和殘疾不愈救濟（1905年）等。各國這種以國家為主體參與社會保障制度建設(shè)的實踐，為20世紀福利國家在歐洲的建成打下了最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)。
為何歐洲率先構(gòu)建起福利大廈？相對于世界上其他地區(qū)，乃至相對于自身的過去，這個時期的歐洲究竟發(fā)生了何種根本性的變化，使得救助活動能夠從偶爾派發(fā)的宗教慈善或富人對窮人的施舍，發(fā)展到以國家強制力為保障對個體生存權(quán)的確認？歸根結(jié)底，這一跨越式的發(fā)展所依賴的并不是任何個人或集團的人道主義精神，而是經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物。
傳統(tǒng)社會中，社會救助的責(zé)任主要依靠各類社會組織和小范圍共同體自行承擔，這是因為傳統(tǒng)社會以農(nóng)耕經(jīng)濟為基礎(chǔ)，土地是最基本的生產(chǎn)資料，在正常情況下，對土地的占有權(quán)和使用權(quán)已經(jīng)能夠大致保障普通民眾通過自身的勞動獲取生活資料。因此，貧困問題的出現(xiàn)，多數(shù)情況下與勞動能力的缺失直接掛鉤，要么是兒童或老人這樣尚未獲得或已經(jīng)失去勞動能力的群體，要么是因各種意外事件失去勞動力的成年個體�？偟膩碚f，在土地的地位和價值較為穩(wěn)定、市場并不發(fā)達且人員流動性較低的情況下，此類人在全部人口中所占比例并不高，不至于給整個社會的穩(wěn)定秩序帶來太大的危害。加上此時由于生產(chǎn)力水平的限制，民眾的生活水平以及生存需求普遍較低，為他們提供一定的幫助也無需消耗太多的社會資源。因此，村社、莊園、行會、教會等各種類型的社會組織的存在和由此形成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)能夠基本滿足救濟需求，政府只需要提供少量輔助性的建議或支持。中世紀乃至近代早期的歐洲正是以此種方式對貧困人口進行消化，而這樣的制度是與當時的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的。
工業(yè)革命從根本上改變了這種少量投入即可滿足需求的狀態(tài)。以第一個實現(xiàn)工業(yè)化的國家英國為例，工業(yè)革命導(dǎo)致的經(jīng)濟環(huán)境變化，使占人口大多數(shù)的普通人在毫無準備的情況下被卷入市場經(jīng)濟的大潮之中，從根本上摧毀了他們的傳統(tǒng)世界和生活方式，卻沒有自動帶來可以替代的東西。一方面，圈地導(dǎo)致的土地兼并，極大地打擊了過去基本能夠自食其力的小自耕農(nóng)群體，農(nóng)民喪失土地，轉(zhuǎn)變?yōu)楸还陀玫膭诠�；另一方面，大量家庭手工業(yè)在機器的沖擊之下走向破產(chǎn)，許多此類行業(yè)的從事者失去了重要的生活來源。在民眾無法依靠勞動維持生存需求的情況下，他們對社會救濟的依賴不斷增強。根據(jù)18世紀末英國濟貧問題專家弗雷德里克·伊登（Frederick Eden）的統(tǒng)計，此時威爾特郡辛德（Seend）教區(qū)一個典型的勞工家庭每周總收入為12.5先令，其中包括妻子和年長孩子紡紗所掙得的4.5先令，但為了滿足基本的生存需求，支出必須達到14先令。為了填平收入與需求之間的鴻溝，避免社會動蕩，只能由國家統(tǒng)一提供解決方案。在此時的歐洲，以現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟為主導(dǎo)的社會發(fā)展基礎(chǔ)發(fā)生了根本性的變化，傳統(tǒng)的保障和救助形式已無法滿足社會新的需求，這是國家在社保領(lǐng)域中必須承擔相應(yīng)責(zé)任的根本原因。
然而，在歐洲普遍進入社保由國家統(tǒng)管的時代的同時，各自國情與繼承遺產(chǎn)的區(qū)別，導(dǎo)致各國在實現(xiàn)程度和具體對策上有著不同的特點，這也導(dǎo)致了今天歐洲社會保障制度多樣化的發(fā)展格局。
從強制性的國家立法來看，德國是進行得最為徹底的，這與它現(xiàn)代意義上的統(tǒng)一國家形成之晚有著直接的聯(lián)系。德意志統(tǒng)一民族國家在19世紀后期才姍姍來遲，為了強制整合長期處于分裂狀態(tài)的各個政治實體，普魯士動員一切力量加強國家政府的權(quán)力，這導(dǎo)致了兩個結(jié)果：其一是中央政府的能力得到磨煉，能夠針對各地具體狀況開展步調(diào)一致的行動；其二是統(tǒng)治者將政府提供社會保障視為國家統(tǒng)一的內(nèi)容進行強調(diào)，為建設(shè)國家政權(quán)而進行社保立法。針對工人的社會保障成為國家的任務(wù)，德國因此成為歐洲各國的楷模。
與之形成對比的是英國的情況。作為一個內(nèi)生型現(xiàn)代化國家，現(xiàn)代化在英國啟動很早，但實現(xiàn)過程十分漫長，且隨著社會的變化而持續(xù)演進；由國家主導(dǎo)的社會保障制度作為現(xiàn)代化的組成部分，同樣經(jīng)歷了不斷的調(diào)整。從都鐸王朝末期到工業(yè)革命初期，政府主動通過《濟貧法》的制定與執(zhí)行確立了窮人的受救濟權(quán)，但受限于中央政府有限的能力，通過央地協(xié)商分配的方式，執(zhí)行《濟貧法》的任務(wù)被授予各個地方教區(qū)，在當時的社會環(huán)境下取得了一定的成效。而直到19世紀社會自身發(fā)生劇變的情況下，《濟貧法》的執(zhí)行方式才在現(xiàn)實問題的壓力之下實現(xiàn)了改革，國家制定了中央指導(dǎo)、地方執(zhí)行的基本原則，才終于將各地分散隨意的濟貧工作納入一個統(tǒng)一框架之內(nèi)。
相對于德國和英國，法國在建立統(tǒng)一的福利計劃方面遭遇的阻礙更多，19世紀動蕩的國內(nèi)政治局勢導(dǎo)致國家介入社保工作的進程發(fā)展緩慢。直到第三共和國時期，法國才終于進入大革命以來難得的政治穩(wěn)定期，政權(quán)不再頻繁更迭。同時，在工人爭取自身權(quán)益的抗爭此起彼伏的情況下，統(tǒng)治階級無法繼續(xù)對社會上的民生問題視而不見。工人階級代表向政府提出工作權(quán)利是核心保障的呼聲得到了回應(yīng)，政府因此更加重視工人的工作福利，開始逐步向著建立全國性社會福利體系的目標推進。
總的來說，盡管做法和程度上有區(qū)別，但歐洲主要國家在這一時期都通過國家立法大體完成了工業(yè)化時代下社會保障應(yīng)該完成的任務(wù)。政府開始關(guān)注全體國民的基本生存問題，現(xiàn)代國家的治理能力得到了質(zhì)的提升。而在歐洲各國于本土范圍內(nèi)不斷摸索統(tǒng)一的社會保障模式之際，帝國的擴張也將各類福利理念與實踐帶到了更廣闊的海外世界。對英國而言，從北美殖民地到加勒比、印度與非洲的統(tǒng)治過程中，教會慈善傳統(tǒng)與濟貧法管理模式得到了一定程度的移植或改造，且殖民當局在吸引移民、穩(wěn)定社會秩序的需要下，也逐漸形成了分配土地、建立公共設(shè)施以及實行義務(wù)救濟的做法。法國、西班牙等國在教會影響下推行的慈善救助，則在其海外領(lǐng)地延續(xù)了以宗教為中心的輔助體系。雖然殖民體制最初的目標往往是滿足宗主國的經(jīng)濟利益與政治控制的需求，但此間對基建、醫(yī)療與教育的投入一定程度上也推動了社會救濟理念的擴散，并為殖民地獨立后建立社會保障制度留下了基礎(chǔ)經(jīng)驗。
當然，帝國的福利實踐并非出于純粹的社會關(guān)懷，其中往往附帶著強制管理和種族區(qū)隔等殖民思維，福利政策的推行結(jié)果也因地區(qū)差異和統(tǒng)治方式而大相徑庭。同時，歐洲國家在海外的制度實驗和社會管理模式，反過來影響了本土政府對社會保障的再思考，促使其在維持國內(nèi)秩序和改善民生之間找到新的平衡點。待到19世紀末至20世紀初，各國相繼出臺的社會保險立法以及扶持勞動階層的政策，也在一定程度上借鑒了帝國治理過程中的經(jīng)驗與教訓(xùn)。
綜上所述，本書將在后續(xù)章節(jié)中以國別為線索，梳理若干關(guān)鍵節(jié)點，揭示歐洲主要國家由分散的慈善救濟到統(tǒng)一的社會保障制度所經(jīng)歷的歷史進程，試圖在比較中呈現(xiàn)出一個更為完整、多元的分析視角，從而幫助讀者更深刻地認識當代歐洲福利模式的歷史淵源與現(xiàn)實挑戰(zhàn)。